Uzasadnienie
Przedmiotem skargi L. K. (dalej w skrócie: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] czerwca 2016 roku, nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia naruszenia stanu wody na gruncie. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23; dalej w skrócie: "Kpa) oraz art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.; dalej w skrócie: "upw").
Kwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.
Wnioskiem z dnia [...] lutego 2016 roku skarżący zwrócił się do Burmistrza Gminy [...] o nakazanie przywrócenia do stanu pierwotnego działki Pani A. W. (1215/2), zaprzestania odprowadzenia wód opadowych na działkę nr 1216/2 oraz zapobieżenia dalszej degradacji ogrodzenia. Po przeprowadzeniu postępowania została wydana decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] znak [...] z dnia [...].10.2015 r. umarzająca postępowanie administracyjne. Po złożeniu przez skarżącego odwołania SKO decyzją z dnia [...] listopada 2015 roku, nr [...] uchyliło decyzję Burmistrza i nakazało organowi I instancji ponownie rozpatrzyć sprawę ze względu na uchybienia proceduralne, a w szczególności przeprowadzić dowód z opinii biegłego, albowiem sprawa – dla rozstrzygnięcia – wymaga sięgnięcia po wiedzę specjalną.
W toku postępowania, z uwagi na ewentualne koszty związane z powołaniem biegłego z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej i melioracji, Burmistrz wydał postanowienie znak [...] z dnia [...] lutego 2016 r., którym zobowiązał skarżącego do wpłacenia zaliczki w wysokości 1800,00 zł, w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia sprawy bez rozpoznania.
Wobec skargi na przewlekłość postępowania, SKO wydało postanowienie znak: [...] r. z dnia [...].04.2016 r. wyznaczając 30-dniowy termin załatwienia sprawy.
W dniu [...] kwietnia 2016 r. Burmistrz powiadomił strony postępowania o organizowanej w dniu [...].04.2016 r. rozprawie. W wyniku kilkukrotnie przeprowadzonych oględzin nieruchomości o nr. ew. 1215/2 i 1216/2 obręb [...] stwierdzono, że właścicielka działki nr ew. 1215/2 podwyższyła swoją nieruchomość w warstwie 20-25 cm od stanu pierwotnego, co spowodowało zrównanie obu działek; działki 1215/2 i działki 1216/2 z lekkimi nierównościami na działce Pani W. (1215/2). Podwyższenie gruntu na działce 1215/2 nie spowodowało jednak zmiany stanu wody na gruncie. Konkluzję w tym zakresie organ oparł na następujących stwierdzeniach:
nie stwierdzono szkód związanych ze zmianą stanu wody na gruncie działki nr 1215/2;
- - nie stwierdzono spływu wód opadowych z działki A. W. na działkę Państwa B. i L. K. (brak strug mogących powstać w wyniku wystąpienia silnych opadów deszczu);
- - nie stwierdzono zasypania ogrodzenia posesji Państwa K. na wysokości 20 cm powodującego jego degradację.
W protokole z oględzin z dnia [...].03.2015 r. skarżący o przywrócenie stanu pierwotnego działki nr 1215/2 przez usunięcie nawiezionej ziemi lub usunięcie wierzchniej warstwy grubości 20 cm, jednocześnie nie wskazał na powstanie strat materialnych, mogących powstać w wyniku negatywnego oddziaływania stanu wody na gruncie. Właścicielka działki 1215/2 - Pani A. W, decyzją w innym postępowaniu została zobowiązana do wykonanie kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe do dołu chłonnego na działce nr ew. 1215/2 w celu ograniczenia negatywnego wpływu wód opadowych na działkę nr 1214/3 Państwa E. i W. W., jak również zapobiegnie spływowi wód opadowych na działce Państwa B. i L. K. Wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust 3 prawo wodne, tj. nakazu przywrócenia stanu pierwotnego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom poprzedzają ustalenia: po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i po drugie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie.
Zastosowanie przepisu art. 29 jest uzależnione od wystąpienia skutku w postaci szkody (szkodliwy wpływ dokonanych zmian na grunty sąsiednie). Z tych względów przesłankami warunkującymi wydanie jednego z nakazów o jakich mowa w art. 29 ust 3 są: zmiana stanu wody na gruncie i szkodliwie oddziaływanie takiej zmiany na nieruchomości sąsiednie. Tym samym pomiędzy zmiana stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy. Samo potencjalne zagrożenie powstania szkody nie spełnia przesłanki odpowiedzialności właściciela nieruchomości.
Odwołanie od wydanej decyzji wniósł Pan L. K. Skarżący zarzucił, że sąsiednia działka została podniesiona, co zostało wykazane w toku oględzin, a szkodliwa zmiana stanu wody została potwierdzona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postanowieniu [...] z dnia [...].08.2013r., jak i w decyzji z dn. [...].09.2013r. Co do istoty sprawy związanej z nawiezieniem terenu inwestycji wypowiedział się też i Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w decyzji [...] z dn. [...].04.2014r. W ocenie skarżącego nawieziony grunt zasypuje jego ogrodzenie prowadząc do zniszczenia.
Powołaną na wstępie decyzją SKO utrzymało w mocy decyzje Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Zdaniem SKO w prowadzonym postępowaniu uwzględniono wszystkie dowody przedstawione przez wnioskodawcę i zalecane przez Kolegium. Za oczywiste organ uznał, że prowadzono postępowanie przewlekle, a decyzja organu I instancji, jak i jej uzasadnienie zawiera drobne uchybienia, które nie mają istotnego wpływu na wynik postępowania. Z art. 29 ust. 2 upw wynika obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Przesłankami wydania nakazów w tym trybie jest ustalenie, że właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na swoim gruncie i zmiany te wywierają szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie.
Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO wywiodło, że niewykonanie wszystkich zaleceń organu nadzoru instancyjnego wynikało pośrednio z winy skarżącego, albowiem nie dokonał wpłaty zaliczki na poczet powołania rzeczoznawcy, jak też nie brał czynnego udziału w oględzinach. Zdaniem SKO wydało się rzeczą logiczną że niewielkie nawiezienia gruntu na działkę sąsiednią nie narusza stosunków wodnych w terenie, albowiem nawieziono skałę luźną, która zwiększa wchłanialność wody opadowej, czy roztopowej (wody napływowe nie występują). Terenu nie utwardzono, co wykazały przeprowadzone oględziny. Również sam skarżący nie wykazał rzeczywistej dolegliwości w wyniku prowadzonych prac niwelacyjnych na działce sąsiedniej.
W ustawowym terminie decyzję SKO zaskarżył do tutejszego sądu L. K., podnosząc zarzuty analogiczne, jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji.
Wnosząc o oddalenie skargi SKO podtrzymało swoje ustalenia i oceny prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach.
W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Kontrolując kwestionowaną decyzję Sąd stwierdził, iż decyzje organów obu instancji naruszają przepisy prawa i z tego względu podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego.
Stanowiący materialnoprawna podstawę decyzji organów obu instancji, art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2015 r. poz. 469 ze zm.; dalej w skrócie: "upw") jest przepisem konstruującym prawne instrumenty reagowania na odstępstwo od ogólnej zasady, zakazującej dokonywania zmian stanu wody na gruncie, ze szkodą dla gruntów sąsiednich - art. 29 ust. 1 upw. Stosownie do jego treści, jeżeli właściciel gruntu poprzez swoje działania, spowoduje zmianę stanu wody na gruncie, który będzie miał negatywny wpływ na grunty sąsiednie, właściwy organ, w formie decyzyjnej, może nakazać mu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Obciążenie właściciela gruntu obowiązkami, o jakich mowa w art. 29 ust. 3 upw wymaga poczynienia szeregu ustaleń, tak o charakterze retrospektywnym, jak i aktualnym. Do ustaleń retrospektywnych należy zaliczyć okoliczności odnoszące się do tego, kiedy i jakiego charakteru działania zostały podjęte przez właściciela gruntu, oraz jaki był stan wody na gruncie w okresie bezpośrednio poprzedzającym te działania.
Ustalenie aktualne, sprowadzają się natomiast do zweryfikowania, czy podjęte przez właściciela gruntu działania spowodowały zmianę stanu wody na gruncie i czy ów zmieniony stan wody spowodował szkodliwe następstwa na gruntach sąsiednich. Hipoteza normy zrekonstruowanej na podstawie art. 29 ust. 3 upw wymaga więc wykazania istnienia związku przyczynowo-skutkowego w dwóch zasadniczych elementach struktury logicznego uzasadnienia jej zastosowania. Po pierwsze, wymaga wykazania, że przyczyną zmiany pierwotnego stanu wody na gruncie było działanie właściciela gruntu, a po drugie, że aktualny, a więc zmieniony tymi działaniami stan wody na gruncie, powoduje szkodliwe następstwa na gruntach sąsiednich.
Dokonując oceny legalności decyzji organów obu instancji, przez pryzmat tak przyjętego kryterium odniesienia, Sąd stwierdza, iż są one wadliwe.
Decyzje organów obu instancji naruszają art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa. Postępowanie dowodowe zostało prawie wyłącznie skoncentrowane na rozstrzygnięciu, czy ziemia nawieziona na działkę 1215/2 niszczy siatkę ogrodzeniową skarżącego, podczas gdy we wniosku o wszczęcie postępowania jednoznacznie wyartykułował on, iż żąda doprowadzenia działki sąsiedniej do stanu poprzedniego, i tym samym spowodowania zaprzestania zalewania jego działki. W sprawie nie ma sporu, że rzędne poziomu działki A. W. zostały podniesione o 20-25 centymetrów, w następstwie nawiezienia ziemi. Organy nie rozstrzygnęły, czy działanie to doprowadziło do zmiany stanu wody na jej działce. Znajdujący się w aktach materiał jest szczątkowy; w protokołach oględzin znajdują się stwierdzenia, że "na dzień oględzin nie stwierdzono zmiany stanu wody na gruncie". Stwierdzenia takie, w konfrontacji ze stanowiskiem skarżącego wymaga wsparcie wiadomościami specjalnymi, którymi dysponuje wyłącznie biegły.
Na okoliczność tę zwróciło zresztą uwagę SKO w swojej decyzji z [...] listopada 2015 roku. W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdza się, że A. W.l decyzją w innym postępowaniu została zobowiązana do wykonanie kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe do dołu chłonnego na działce nr ew. 1215/2 w celu ograniczenia negatywnego wpływu wód opadowych na działkę nr 1214/3 Państwa E. i W. W., jak również zapobiegnie spływowi wód opadowych na działce Państwa B. i L. K. Z ustaleń SKO wynikałoby zatem, że stan wody na działce A. W. jednak uległ zmianie i że wywołał negatywne skutki na działce skarżącego. Okoliczność ta jednak powinna zostać w odpowiednim trybie zweryfikowana procesowo.
W oparciu o materiał zalegający w aktach sprawy Sąd nie jest w stanie ustalić, na jakiej podstawie SKO przyjęło, że na działce 1215/2 "nawieziono skałę luźną, która zwiększa wchłanialność wody opadowej, czy roztopowej (wody napływowe nie występują). Terenu nie utwardzono, co wykazały przeprowadzone oględziny". Nie wiadomo także, na podstawie jakich informacji/wiedzy SKO uznało za logiczne, że "niewielkie" nawiezienie ziemi nie mogło spowodować zmiany stanu wody na gruncie. Obowiązkiem SKO było wskazać, dowody z których wynikały przyjęte fakty, oraz argumenty przemawiające za zasadnością wyciągniętych na ich podstawie wniosków. SKO nie wskazało zarówno źródeł tych ustaleń, jak i podstaw wnioskowania, które nota bene, przeprowadzono bez udziału biegłego.
Sąd zwraca uwagę, że stosownie do art. 262 § 2 Kpa organ prowadzący postępowanie może żądać wpłaty zaliczki na poczet przyszłych kosztów postępowania, w tym i na poczet opinii biegłego. Przepis nie przewiduje jednak żadnych negatywnych konsekwencji w razie niewykonania tego obowiązku. Rolą organu jest wówczas kontynuować postępowanie i wyjaśnić wszystkie okoliczności istotne w sprawie, a ewentualnie końcowo, jednocześnie z wydaniem decyzji, ustalić w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia – art. 264 § 1 Kpa.
Samodzielnym uchybieniem jest przyjęta przez organ I instancji formuła rozstrzygnięcia w razie stwierdzenia braku podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 upw. W takiej sytuacji organ powinien umorzyć postępowanie, a nie odmawiać nakazania dokonania określonych czynności – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. II OSK 38/11.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organy uwzględnią poczynione wyżej uwagi o charakterze ogólnym, jak również ustalą w sposób bezsporny, jakiego rodzaju działania zostały podjęte przez właściciela działki 1215/2, czy działania te spowodowały zmianę stanu wody na gruncie, a jeżeli tak, to czy miały one szkodliwy wpływ na działkę 1216/2. Sąd zaznacza przy tym, że w kwestii tej powinien wypowiedzieć się biegły stosownej specjalności.
Uwzględniając naprowadzone okoliczności i oceny prawne Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 i 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a.