Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], wydana w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:
W dniu [...] maja 2020 r. R. Ś. (dalej: "skarżący") zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad jej niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – H. Ś..
Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia.
Organ I instancji podał, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] października 2020 r. nr [...] H. Ś. została na stałe zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niemniej jak wynika ze wskazanego orzeczenia, nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność u matki skarżącej, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 19 lipca 2019 r. Wobec powyższego, skoro niepełnosprawność nie powstała przed ukończeniem przez nią 18 roku życia, bądź 25 roku życia w przypadku uczęszczania do szkoły lub szkoły wyżej, to w realiach opisywanej sprawy zachodzi negatywna przesłanka do przyznania wnioskowanego świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.) – dalej: "u.ś.r.".
Niezależnie od powyższego organ I instancji podał, że w dniu 3 czerwca 2020 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy, w wyniku którego ustalono, że H. Ś. egzystuje w trudnych warunkach, bez odpowiedniej higieny, leczenia i żywienia. Z wywiadu wynika, że skarżący wielokrotnie obiecywał zapewnienie matce ciepłych posiłków, wizyt u lekarza psychiatry oraz regularnego zażywania leków, jednakże sytuacja wielokrotnie zastana przez pracownika socjalnego potwierdza brak odpowiedniej opieki skarżącego nad matką. W ocenie pracownika socjalnego zaniedbania ze strony wnioskodawcy mogą być wynikiem skłonności do nadużywania alkoholu. Powyższe ustalenia stanowiły podstawę do złożenia wniosku do Sądu Rejonowego w [...] o objęcie H. Ś. przymusowym zamkniętym leczeniem psychiatrycznym. Wskazane okoliczności wykluczają zatem przyjęcie, że skarżący sprawuje swatała i osobistą opiekę nad matką, co z kolei stanowi jeden z warunków, określonych art. 17 ust. 1 u.ś.r., do przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego.
Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji argumentując, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niekonstytucyjny, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na datę powstania niepełnosprawności. Zdaniem odwołującego się, zaniechanie legislacyjne ustawodawcy w uchwaleniu przepisów zgodnych ze wskazanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego nie może stanowić okoliczności obciążającej stronę i przesądzającej o decyzji odmownej.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję Burmistrza Miasta i Gminy.
Kolegium podało, że w świetle wskazanego przez skarżącego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, niespełnienie przesłanki daty powstania niepełnosprawności, wskazanej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie może być wyłączną podstawą do odmowy przyznania skarżącej świadczenie pielęgnacyjnego. Niemniej zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że skarżący nie sprawuje stałej i osobistej opieki nad niepełnosprawną matką. Kolegium uznało ustalenia dokonane w tym zakresie przez organ I instancji za wystarczające i nie budzące wątpliwości, wobec czego decyzję odmowną uznać należało za odpowiadającą prawu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, R. Ś. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a.", poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, które w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Skarżący podniósł ogólnikowo, że zrezygnował z pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką, natomiast stanowisko organów uznać należy za dowolne.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zss⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374). Zaznaczyć przy tym należy, że rozpoznanie sprawy i wydanie wyroku przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, za wyjątkiem braku możliwości ustnego przedstawienia przez stronę swojego stanowiska i samego udziału stron w takim posiedzeniu, nie wpływa w jakikolwiek sposób na zakres i tryb kontroli przeprowadzonej przez skład orzekający.
Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem organów, skarżący nie sprawuje stałej i osobistej opieki nad matką, wobec czego brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia jego wniosku i przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W ocenie Sądu ustalenia dokonane w sprawie przez organ I instancji są wystarczające i mogą stanowić podstawę do poddania kontroli prawidłowości stanowiska wyrażonego w wydanej decyzji administracyjnej, w tym zastosowanych przepisów prawa. Słusznie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji, że wydanie decyzji odmownej w związku z datą, w której ustalono stopień niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki, stanowi naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. Należy mieć bowiem na uwadze, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Wyrok ten jest wyrokiem zakresowym, nie wywołuje więc skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału.
Sąd podziela również stanowisko organu odwoławczego odnośnie braku sprawowania przez skarżącego stałej i osobistej opieki nad matką, co w konsekwencji stanowiło podstawę do utrzymania w mocy odmownej decyzji organu I instancji.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Wymaga podkreślenia, że u.ś.r. nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Pod pojęciem opieki stałej należy rozumieć stałą pieczę nad osobą wymagającą opieki, stałą gotowość i możliwość udzielenia pomocy w sytuacji, gdy tylko taka potrzeba w danym momencie zaistnieje.
Natomiast okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (zob. K. Małysa-Sulińska, A. Kawecka, J. Sapeta [w:] K. Małysa-Sulińska, A. Kawecka, J. Sapeta, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, Warszawa 2015; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 lipca 2020 r. III SA/Gd 482/20, wyrok WSA w Poznaniu z 10 czerwca 2020 r. IV SA/Po 483/20; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie organ I instancji przeprowadził w dniu 3 czerwca 2020 r. rodzinny wywiad środowiskowy, o którym mowa w art. 23 ust. 4e u.ś.r. Na jego podstawie ustalono, że matka skarżącego egzystuje w trudnych warunkach, bez odpowiedniej higieny, leczenia i żywienia. Pracownik socjalny stwierdził wręcz, że H. Ś. na co dzień "żyje w warunkach uwłaczających godności człowieka", śpi w brudnej pościeli, jest zaniedbana. Jej wyżywienie stanowi kawa oraz chleb, a podczas dotychczasowych wizyt pracownik socjalny nie zaobserwował innego rodzaju pokarmów i napojów. Z wywiadu wynika, że skarżący wielokrotnie obiecywał zapewnienie matce ciepłych posiłków, wizyt u lekarza psychiatry oraz regularnego zażywania leków, jednakże sytuacja wielokrotnie zastana przez pracownika socjalnego potwierdza brak odpowiedniej opieki skarżącego nad matką.
W ocenie pracownika socjalnego zaniedbania ze strony wnioskodawcy mogą być wynikiem skłonności do nadużywania alkoholu. Powyższe ustalenia stanowiły podstawę do złożenia wniosku do Sądu Rejonowego o objęcie H. Ś. przymusowym zamkniętym leczeniem psychiatrycznym.
Sąd stwierdza, że przeprowadzony rodzinny wywiad środowiskowy, udokumentowany w protokole z dnia [...] czerwca 2020 r., mógł stanowić podstawę do przyjęcia, że skarżący nie sprawuje należytej opieki nad matką. Ustalenia pracownika socjalnego odnoszą się bowiem do kwestii stanu higieniczno – zdrowotnego matki skarżącego oraz jej warunków bytowych. Nie ulega jakichkolwiek wątpliwości, że okoliczności wskazane przez pracownika w wywiadzie potwierdzają, że skarżący nie sprawuje należytej opieki nad matką, a zatem nie spełnia przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Fakt ten został w ocenie Sądu prawidłowo udokumentowany w nadesłanych aktach administracyjnych i słusznie stanowił podstawę do wydania decyzji odmownej. Brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania za zasadne zarzutów naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, gdyż sam skarżący – poza ogólnikowymi twierdzeniami w skardze – nie podjął próby wykazania, że stan sprawy został ustalony wadliwie.
Zarzut nieuwzględnienia słusznego interesu strony również nie mógł zostać uwzględniony, gdyż po pierwsze – słuszny interes strony nie jest przesłanką, od której uzależniono przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a po drugie – w realiach opisywanej sprawy nie jest nawet wiadome, na czym interes ten miałby polegać. Innymi słowy, gdyby skarżący sprawował należytą opiekę nad matką, to osoba wymagająca opieki nie znajdowałaby się w stanie opisanym przez pracownika socjalnego w rodzinnym wywiadzie środowiskowym.
W związku z powyższym, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd skargę oddalił.