Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] znak: [...], Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] S.A. z/s w [...] pozwolenia na budowę napowietrznej linii elektroenergetycznej 110kV relacji [...] w odcinkach od słupa nr 29 (ze słupem) do granicy powiatu [...], od słupa nr 35 (ze słupem) do granicy powiatu [...] oraz na stanowiskach słupowych nr: 24, 25, 26, 27, 28, na działkach położonych w miejscowości [...] i [...] na terenie gminy [...] oraz na działkach położonych w miejscowości [...] na terenie gminy [...].
Po wznowieniu na żądanie M.J. (dalej: Skarżąca) postępowania w sprawie zakończonej opisaną wyżej decyzją, Starosta [...] decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm. – dalej: k.p.a.) odmówił uchylenia tej decyzji. Powodem takiego rozstrzygnięcia było stwierdzenie przez organ w oparciu o zapis art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.), że Skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie pozwolenia na budowę w/w inwestycji, ponieważ jej działki nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu.
W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżąca nie zgodziła się ze stwierdzeniem Organu, że nie przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w jakim toczy się sprawa. Ponadto zażądała powołania biegłego w zakresie określenia, czy inwestycja ma oddziaływanie na obszar jej działek.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z uwagi na niedopełnienie przez ten organ obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a., tj. zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. W tracie postępowania ustalono bowiem, że nie żyją J.R., W.K. oraz E.T. uznani za strony w prowadzonym postępowaniu wznowieniowym. Z uzyskanych w toku postępowania dowodów wynikało, że osoby te zmarły jeszcze przed wszczęciem postępowania tj. przed dniem 12 lutego 2018 r., a w ich miejsce nie wstąpili potencjalni spadkobiercy.
W świetle powyższych okoliczności doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, co czyni ją wadliwą bez możliwości konwalidacji. Ponadto zdaniem Organu odwoławczego uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a., bowiem organ I instancji nie wyjaśnił należycie swojego stanowiska odnośnie nie przysługiwania Skarżącej przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.
W sprzeciwie skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Skarżąca zarzuciła, że opisana wyżej decyzja nie zawiera istotnego składnika, jakim jest oznaczenie strony lub stron, rozstrzygnięcie decyzji nie odnosi się do żądań strony i nie eksponuje nieruchomości strony w sposób precyzyjny, a ponadto podstawa rozstrzygnięcia prawnego jest wadliwa, albowiem organ nie wskazał mających zastosowanie w prawie przepisów prawa formalnego jak i materialnego wraz z podaniem źródła jego publikacji. Zdaniem Skarżącej również uzasadnienie prawne i faktyczne jest wadliwe, bowiem organ nie wskazał na okoliczności faktyczne i prawne, którymi się kierował przy podjęciu decyzji.
Ponadto uzasadnienie nie zawiera oceny zebranego w postępowaniu materiału dowodowego. Brak jest również dokonanej przez organ wykładni stosowanych przepisów oraz oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa.
W piśmie przekazującym sprzeciw do Sądu, Wojewoda [...] wniósł o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje
Sprzeciw został przez WSA oddalony, bowiem okazał się nieuzasadniony.
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.).
Zaskarżona do WSA decyzja Wojewody została wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Dlatego wskazać przyjdzie, iż zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
Zakres sądowej kontroli decyzji kasacyjnej ustawodawca określił w art. 64e p.p.s.a. Na jego podstawie sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu przez niezależny i niezawisły sąd administracyjny, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.).
Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a). Jednocześnie, od wyroku uwzględniającego skargę, nie przysługuje środek odwoławczy o czym stanowi art. 151a § 3 p.p.s.a. Reasumując, tylko niezaistnienie w sprawie przesłanek wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, będzie uprawniać sąd do uwzględnienia sprzeciwu.
Mając na względzie charakter prawny instytucji sprzeciwu, wyraźnie zawężający zakres sądowej kontroli rozstrzygnięć organów administracji, wskazać należy, że w myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 K.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (zob. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2653/14, CBOSA).
Po dokładnym przeanalizowaniu zarzutów sprzeciwu oraz treści wydanej w sprawie decyzji kasacyjnej, Sąd doszedł do przekonania że nie zasługuje on na uwzględnienie zarówno w całości jak i w części.
Przede wszystkim należało przyznać Wojewodzie racje co do znaczenia dla prawidłowości postępowania przepisu art. 10 K.p.a. i wynikającej z niego zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Zarówno z treści tej regulacji jak również pozostałych przepisów K.p.a. wynika niebudzący wątpliwości obowiązek organu polegający na konieczności zapewnienia w czynności postępowania udziału stron czyli osób i podmiotów, które posiadają względem przedmiotu sprawy interes prawny – art. 28 K.p.a. W tym kontekście szczególnego znaczenia nabierają dokonane przez Wojewodę ustalenia w zakresie zmarłych stron postępowania. Otóż jak wynika z treści kwestionowanej decyzji przed wydaniem przez Starostę decyzji zmarły następujące osoby, które były traktowane przez ten organ jako strony: J.R., W.K., E.T. Fakt śmierci tych osób potwierdzają jednoznacznie znajdujące się w aktach sprawy skrócone odpisy aktów zgonu.
W toku postępowania przed Organem pierwszej instancji nie brały udziały osoby będące następcami prawnymi tych osób. Ponieważ zakończone przed wojewodą postępowanie dotyczy praw majątkowych, to wchodzi w grę przepis art. 32 § 4 K.p.a., który stanowi: w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Wobec tego Wojewoda słusznie argumentuje konieczność ustalenia spadkobierców osób zmarłych w celu stworzenia im możliwości udziału w czynnościach procesowych, co wynika wprost z art. 10 § 1 K.p.a. Ponadto, za w pełni uzasadniony uznać należy pogląd Organu odwoławczego wypowiedziany na temat braków uzasadnienia decyzji Starosty na temat istotnej dla strony skarżącej kwestii obszaru oddziaływania planowanego obiektu. Organ nie poczynił wystarczających ustaleń w swej decyzji na temat emisji obiektu dla zasięgu prawa własności skarżącej strony.
Ponieważ postępowanie administracyjnej w pierwszej instancji było obarczone istotnymi uchybieniami natury procesowej – art. 10 § 1, art. 32 § 4 i art. 107 § 3 K.p.a. – połączonymi z niewyjaśnieniem wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych, to konieczne było powtórzenie postępowania i konwalidowanie dostrzeżonych nieprawidłowości. Temu celowi służy wykorzystana przez Wojewodę instytucja decyzji kasacyjnej. Reasumując, w niniejszej sprawie nie mogła zapaść inna decyzja procesowa niż ta którą zastosował Organ odwoławczy.
Zarzuty wyrażone w sprzeciwie są zupełnie niezasadne przez co nie mogą zostać zaaprobowane w najmniejszej choćby części. Przede wszystkim sprzeciw słowem nie odnosi się do kwestii najistotniejszej dla sprawy czy prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Wbrew temu co twierdzi strona, decyzja określa w sposób wymagany strony postępowania, rozstrzygnięcie koresponduje z przedmiotem sprawy, podaje podstawę procesową, a także wskazuje na okoliczności faktyczne i prawne mające znaczenie dla zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Z całą pewnością Wojewoda przekonuje sporządzonym uzasadnieniem do skasowania decyzji Starosty i powtórzenia postępowania administracyjnego.
Ponieważ decyzja Wojewody nie narusza art. 138 § 2 K.p.a. jak również innych regulacji procesowych, to powinna pozostać w obrocie prawnym, jako sprzyjająca realizacji zasady praworządności - art. 7 K.p.a.
Z tych motywów sprzeciw należało oddalić na podstawie art. 151 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a.