Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] na skutek zażalenia E. O. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2014 r., Nr [...] w przedmiocie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 141 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.".
Wskazanym wyżej postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. organ I instancji negatywnie zaopiniował wstępny projekt podziału nieruchomości - działki położonej w S. przy ul. W., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów nr 2026/1 - obr. [...], posiadającej urządzoną księgę wieczystą nr [...] o pow. 0,2723 ha na dwie działki oznaczone na wstępnym projekcie podziału nr 2026/2 oraz nr 2026/3 o powierzchniach odpowiednio: 0,0524 ha i 0,2199 ha. Organ ustalił, że wnioskowana do podziału działka wraz z działkami nr 2025 i nr 2021/1 stanowi jedną nieruchomość zabudowaną dwoma budynkami jednorodzinnymi, budynkiem wielofunkcyjnym i zadaszoną altaną. Na nieruchomości w trakcie budowy budynku mieszkalnego wykonano mury oporowe, schody terenowe oraz zmieniono ukształtowanie terenu. Część murów oporowych, w tym te przebiegające wzdłuż proponowanej granicy podziału, w oparciu o ostateczną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z dnia z dnia [...] czerwca 2011 r. (znak: [...]) podlega rozbiórce. Proponowany we wniosku podział wydziela dwie odrębne działki budowlane tj.:
- - oznaczoną nr 2026/2 zabudowaną parterowym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym (starym), posiadającą dostęp do ulicy W. poprzez proponowaną do ustanowienia na działce nr 2026/3 drogę służebną o szerokości 5m; do działki oprócz niewielkiego terenu przy budynku wydzielony został, wzdłuż całej jej długości, pas terenu o szerokości ok. 3m, który zgodnie z wnioskiem stanowić ma dojście do ulicy D. i wybieg dla psa,
- - oznaczoną nr 2026/3, która wraz z działkami nr 2021/1 i nr 2025 stanowić będzie jedną nieruchomość zabudowaną budynkiem mieszkalnym (nowym), budynkiem wielofunkcyjnym i altaną; do nieruchomości zapewniony jest dostęp do dróg publicznych tzn. bezpośredni do ul. W. i pośredni do ul. D. (służebność gruntowa na działce nr 1988/23).
Prezydent Miasta [...] podkreślił, że proponowany do podziału pas terenu o szerokości ok. 3m na działce nr 2026/2 dzieli w sposób przypadkowy mury oporowe, z których część znajduje się na tej działce, a część na działce nr 2026/3. W podobny sposób dzielone jest zadaszenie altany, które oparte zostało na jednym z murów. Organ zwrócił także uwagę, że wydzielana działka nr 2026/2 nie graniczy z pasem drogowym ul. D., zaś na działce nr 1988/23 nie ma obecnie ustanowionej służebności przechodu. Dodatkowo, różnica poziomów pomiędzy dwoma krańcami działek wynosi ok.10m. Konkludując organ stwierdził, że w przypadku proponowanego podziału nie można uznać, że wielkość i cechy geometryczne wydzielanej działki nr 2026/2 będą umożliwiać prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku, jak tego wymaga art. 4 pkt 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej następnie "u.g.n.".
Na działce tej nie ma bowiem możliwości zlokalizowania miejsca postojowego oraz miejsca na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych. Proponowana zaś droga służebna na działce nr 2026/3 zapewnia tylko teoretycznie dostęp do drogi publicznej, w praktyce nie ma zaś możliwości wjazdu na działkę z uwagi na zbyt małe gabaryty.
W zażaleniu na powyższe postanowienie E. O. wniosła o jego uchylenie. W jej ocenie, niezasadne jest stwierdzenie organu o braku dostępu wydzielonego z przeznaczeniem pod ciąg pieszy (dojście do ul. D.) pasa terenu o szerokości ok. 3m do drogi publicznej. Projektowana do wydzielenia z działki nr 2026/1 działka budowlana oznaczona nr 2026/2 będzie bowiem posiadała bezpośredni dostęp do drogi gminnej (ul. W.), w tym określony przez organ "ciąg pieszy" poprzez ustanowienie na działce nr 2026/3 (także powstałej z podziału działki nr 2026/1) służebności przejazdu i przechodu. Błędne jest natomiast, jej zdaniem, żądanie przez organ, by zapewniony był dostęp do ul. D. Stoi to bowiem w sprzeczności z art. 93 ust. 3 u.g.n. Składająca zażalenie podniosła, że wyznaczone przez wstępny projekt podziału działki wielkości i cechy geometryczne nieruchomości nr 2026/2 w dostatecznym stopniu zapewniają prawidłowe i racjonalne korzystanie zarówno z tej działki, jak i z usytuowanego na niej budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
Podkreśliła, że zgodnie z wstępnym projektem podziału działki, odległość budynku mieszkalnego na działce nr 2026/2 od granicy wydzielonej działki budowlanej nr 2026/3 wynosić będzie 4m. Na działce tej nie planuje się natomiast nowej zabudowy, bowiem istnieje już na niej budynek mieszkalny. Poza tym, zarówno teren działki nr 2026/2, jak i działki nr 2026/3, powstałych w wyniku podziału działki nr 2026/1 od strony ul. W. na długości ok. 50m stanowią teren płaski (rzędna terenu 164,06 - 164,12 m n.p.m.). Jedynie pozostała cześć działek w kierunku ul. D. posiada zróżnicowany teren. Nie jest to jednak wskazana przez organ różnica wynosząca 10m. Podczas budowy budynku mieszkalnego na działkach nr 2026/1 i nr 2025 teren ten został bowiem zniwelowany, wyrównany i wyprofilowany w sposób umożliwiający swobodną i bezpieczną komunikację na całości działki, w tym na wydzielonej działce budowlanej nr 2026/2. Wybudowane zaś na działce nr 2026/1 mury oporowe zostały rozebrane.
Organ wskazał, że usytuowanie obiektów, w szczególności murów oporowych i schodów terenowych świadczy o tym, że są one związane z wykonaną przez właściciela zmianą ukształtowania terenu i stanowią jednolitą całość. Proponowana na wstępnym projekcie podziału granica wydzielająca pas terenu o szerokości 3m, przewidziany jako dojście do ul. D. i wybieg dla psa, dzieli w sposób zupełnie przypadkowy mury oporowe, które według decyzji wydanej przez WINB winny zostać rozebrane. W wyniku natomiast przeprowadzonej przez organ I instancji wizji w terenie ustalono, że wskazane mury i schody terenowe nie zostały rozebrane, a widoczna na mapie ewidencyjnej altana przykryta jest dachem czterospadowym opartym na murze; zewnętrzna krawędź dachu wychodzi poza krawędź muru oporowego. Organ II instancji podkreślił, że wydzielenie pasa terenu o szerokości 3m nie może pełnić funkcji dojścia do ulicy, bowiem działka będąca przedmiotem podziału nie przylega do pasa drogowego.
Stanowiąca własność gminy działka nr 1988/23 położona pomiędzy przedmiotową działką a pasem drogowym nie ma charakteru drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, zaś ustanowiona uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej [...] służebność gruntowa, uprawniająca do przejazdu i przechodu przez działkę nr 1988/23, dotyczy wyłącznie działek nr 2021/1 i nr 2025 - wskazanych jako nieruchomości władnące. Kwestionowana natomiast przez składającą zażalenie różnica poziomów pomiędzy dwoma krańcami działki podlegającej podziałowi, wynosząca ok. 10m, podana została na podstawie rzędnych terenu odczytanych na aktualnym wyrysie z mapy zasadniczej; rzędne te wynoszą: od strony ul. W. -164,60, a od strony ul. D. 153,44.
SKO uznało za prawidłowe ustalenie organu I instancji, że gabaryty działki nr 2026/2 nie pozwalają na prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku ze względu na brak możliwości usytuowania miejsca postojowego i miejsca na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych.
E. O. zaskarżyła powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jego uchylenie wraz z poprzedzającym go postanowieniem organu I instancji i o zasądzenie kosztów postępowania. Skarga zarzuca naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 35, art. 36, art. 77, art. 79 i art. 80 K.p.a. o istotnym wpływie na wynik sprawy. Skarżąca podniosła, że mury oporowe objęte nakazem rozbiórki wynikającym z decyzji WINB z dnia [....] czerwca 2011 r. zostały rozebrane, co zostało potwierdzone przez organ właściwy tj. pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 27 marca 2014 r., na dowód czego dołączono do skargi protokół z czynności sprawdzających wykonanie obowiązku oraz mapę zasadniczą z dnia 25 lipca 2014 r. Schody terenowe, wbrew twierdzeniom organu, nie podlegały natomiast rozbiórce.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, ponawiając argumentację zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz. U. 2014 r., poz. 1647). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. 2012 r., poz. 270 powoływanej dalej jako p.p.s.a.), lub stwierdzenia nieważności w przypadku zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 KPA (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten daje więc podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi podczas toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 93 ust. 3, art. 94 ust. 1 pkt 1 u.g.n. oraz art. 7, 77§ 1 107 § 3 w zw. z art. 124 § 2 i w zw. z art. 126 K.p.a.
Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2014 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości.
Podstawę materialnoprawną postanowienia opiniującego podział działki w analizowanym przypadku (z uwagi na brak planu miejscowego) stanowi przepis art. 93 ust. 4 w zw. z art. 94 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Przepisy te przewidują, że zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego z wyjątkiem podziałów o których mowa w art. 95 (wyjątki te nie dotyczą niniejszej sprawy), opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust.
- 1. Opinię, o której mowa w ust. 4, wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 93 ust. 5).
Przepis art. 94 ust. 1 pkt 1 u.g.n. przewiduje możliwość dokonania podziału nieruchomości w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu – kiedy brak jest sprzeczności z przepisami odrębnymi. Ponadto w świetle przepisu art. 4 pkt 3a u.g.n. w przypadku działki budowlanej koniecznym jest, by jej wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiały prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na niej.
Organy niemożności podziału działki upatrują w fakcie, że:
- - proponowany do podziału pas terenu o szerokości ok. 3m na działce nr 2026/2 dzieli w sposób przypadkowy mury oporowe, z których część znajduje się na tej działce, a część na działce nr 2026/3;
- - w podobny sposób dzielone jest zadaszenie altany;
- - wydzielana działka nr 2026/2 nie graniczy z pasem drogowym ul. D., zaś na działce nr 1988/23 nie ma obecnie ustanowionej służebności przechodu;
- - różnica poziomów pomiędzy dwoma krańcami działek wynosi ok.10m;
- - w przypadku proponowanego podziału nie można uznać, że wielkość i cechy geometryczne wydzielanej działki nr 2026/2 będą umożliwiać prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku, jak tego wymaga art. 4 pkt 3a u.g.n. Na działce tej nie ma bowiem możliwości zlokalizowania miejsca postojowego oraz miejsca na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych;
- - proponowana droga służebna na działce nr 2026/3 zapewnia tylko teoretycznie dostęp do drogi publicznej, w praktyce nie ma zaś możliwości wjazdu na działkę z uwagi na zbyt małe jej gabaryty.
Stanowisko zaprezentowane przez organy jest w części nieuzasadnione, a w części co najmniej przedwczesne.
Jak wskazano wyżej zasadniczym kryterium umożliwiającym podział nieruchomości jest "brak sprzeczności z przepisami odrębnymi".
Organy obu instancji nie wskazują, jakie to przepisy odrębne zakazują podziału nieruchomości z podzieleniem murków oporowych. Proponowana granica działki 2026/2 biegnie w linii prostej, równolegle do granicy działki 2027/1 i nie wydaje się, by w ten sposób naruszono jakiekolwiek przepisy, a przynajmniej organy tych przepisów nie wskazały.
Co do zadaszenia altany, owszem, przepis art. 93 ust. 3b u.g.n. przewiduje pewne kryteria podziału nieruchomości zabudowanej. Kryteria te dotyczą jednak podziału budynku. Uzasadnienie organu pomija milczeniem rozważania na temat, czy przedmiotowa altana jest budynkiem w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.).
Prawdą jest, iż wydzielana działka nr 2026/2 nie graniczy z pasem drogowym ul. D., a na działce nr 1988/23 nie ma obecnie ustanowionej służebności przechodu. Zauważyć jednak należy, że wnioskodawcy w załączonym do wniosku projekcie podziału nieruchomości wskazali na zamiar ustanowienia służebności, która zapewni im dostęp do ul. W. Skoro ustanowienie służebności drogi koniecznej ustawodawca łączy z decyzją o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, to nie można wymagać, aby na wcześniejszym etapie postępowania, czyli w chwili wydawania postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału, służebność drogi koniecznej była rzeczywiście ustanowiona. Dla legalności postanowienia wyrażającego opinię, na podstawie art. 93 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, spełnienie wymogu określonego w art. 93 ust. 3 polegać może na opisanej propozycji sposobu zapewnienia dostępu do drogi publicznej, poprzez ustanowienie w przyszłości służebności drogi koniecznej.
W przypadku różnicy poziomów pomiędzy dwoma krańcami działek wynoszącej ok.10m podobnie, jak w przypadku podziału murków organy obu instancji nie wskazują, jakie to przepisy odrębne zakazują podziału nieruchomości w takiej sytuacji, jak również nie uzasadniają, dlaczego pochyłość ma być przeszkodą na tym pasie skoro ma on być przeznaczony na "wybieg dla psa" i ewentualne przejście do ul. D. (o ile zostanie ustalona służebność przez działkę nr 1988/23).
Przedwczesne i nie znajdujące odzwierciedlenia w materiale dowodowym są twierdzenia organów, iż wielkość i cechy geometryczne wydzielanej działki nr 2026/2 będą uniemożliwiać prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku, jak tego wymaga art. 4 pkt 3a u.g.n. Na działce tej nie będzie bowiem możliwości zlokalizowania miejsca postojowego oraz miejsca na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych. Organy nie przeprowadziły w tej materii żadnego postępowania dowodowego. Parametry objętościowe kubła na odpady stałe, w świetle doświadczenia życiowego Sądu, nie powinny stanowić problemu z umieszczeniem go przy budynku. Jeżeli organy twierdzą co innego muszą wykazać to stosownymi dowodami. Podobnie jest z miejscem postojowym. Być może, iż działka będzie za mała, by można było takie miejsce ustanowić. Ale być może, iż jej właściciele będą mieli możliwość zaparkowania samochodu poza swoją działką. Bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w tej kwestii nie można jej w sposób niewątpliwy rozstrzygnąć.
Nie zostało poparte materiałem dowodowym stwierdzenie organów o tylko teoretycznym dostępie do drogi publicznej przez proponowaną droga służebna na działce nr 2026/3 z uwagi na zbyt małe gabaryty. W sytuacji, kiedy zgodnie z wnioskiem służebność ma mieć szerokość 5m należy na tę okoliczność przeprowadzić postępowanie dowodowe.
Prowadząc na nowo postępowanie organy przeprowadzą postępowanie dowodowe w zakresie wskazanym przez Sąd i wydadzą nowe postanowienie, stosownie do poczynionych ustaleń.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania orzekł Sąd po myśli art. 200 P.p.s.a.