Uzasadnienie
Przedmiotem skargi I. S. – zastępowanej przez pełnomocnika radcę prawnego K. B. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...], którą uwzględniono w całości skargę I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2011 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] oraz skargę A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2011 r., nr [...] umarzającą postępowanie odwoławcze w części objętej jej odwołaniem i jednocześnie uchylono zaskarżone decyzje oraz poprzedzającą je decyzję pierwszej instancji, a także przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W podstawie prawnej Kolegium powołało art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – zwaną dalej p.p.s.a., w zw. z art. 238 § 2 k.p.a. i art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko /Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm./ oraz art. 46a ust. 1 ustawy z dnia 27.04.2001 r. prawo ochrony środowiska /Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm./.
Z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] umorzył jako bezprzedmiotowe, prowadzone z wniosku A. Sp. z o.o. z siedzibą [...] postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą: Budowa stacji bazowej telefonii UMTS [...], usytuowanej na działce nr ewid. 974, w obrębie [...] przy ul. [...].
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli I. S., A. L. oraz Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą [...].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania A. L., decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...] umorzyło postępowanie odwoławcze. SKO wskazało, że odwołująca, jako osoba zamieszkująca pod adresem [...] (w budynku na działce nr 976) nie jest stroną postępowania. Z wypisów z ewidencji gruntów wynika, że właścicielami nieruchomości nr 976 są J. i J. L. i to oni są stronami postępowania.
Natomiast rozpoznając odwołanie I. S. oraz Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą [...] odrębną decyzją z dnia [...] września 20011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r.
W uzasadnieniu Kolegium podniósł, że zaskarżona decyzja jest trafna, jednakże z innych przyczyn niż określone w jej uzasadnieniu. W pierwszej kolejności podkreśliło, że prowadzone przez Prezydenta Miasta [...] postępowanie nie mogło zakończyć się decyzją załatwiająca sprawę co do istoty, gdyż organ I instancji nie posiadał legitymacji do jego prowadzenia. Jedną ze stron postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta jest osoba prawna prawa publicznego – Gmina Miasto [...], która jest właścicielem trzech nieruchomości gruntowych, graniczących z projektowaną inwestycją. Zatem Prezydent Miasta podlegał wyłączeniu, jako pracownik Gminy, od udziału w postępowaniu.
Ponadto Kolegium wskazało, że pismem z dnia 18 lutego 2010 r. A. Sp. z o.o. cofnęła wniosek o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację stacji bazowej telefonii UMTS. Złożenie takiego oświadczenia powoduje dla organu zakaz dalszego prowadzenia postępowania, co uzasadnia jego umorzenie. Jako błędne Kolegium wskazało przyjęcie w zaskarżonej decyzji, że przyczyną umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, jest m. in. okoliczność, że projektowana inwestycja w nowym stanie prawnym przestała należeć do katalogu inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przed realizacją wymaga się wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody oraz przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania na środowisko. Ocena spełnienia przez projektowaną inwestycję warunków określonych w prawie materialnym ochrony środowiska może następować tylko w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, które kończy się decyzją pozytywną albo negatywną.
W okolicznościach sprawy postępowanie zakończyło się rozstrzygnięciem formalnym, stąd wypowiadanie się w decyzji o spełnieniu lub niespełnieniu warunków określonych w ustawie Prawo ochrony środowiska oraz aktach wykonawczych, stanowiłoby naruszenie prawa (art. 105 § 1 k.p.a.)
Skargę na powyższą decyzję SKO z dnia [...] wrześnie 2011r. (utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...]z dnia [...].06.20111r.) złożyła I. S. Natomiast skargę na decyzję SKO z dnia [...] września 2011 r. umarzającą postępowanie odwoławcze w części objętej jej odwołaniem, złożyła A. L. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu skarg I. S. i A. L., decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] uwzględniło skargi sądowoadministracyjne i jednocześnie uchyliło zaskarżone decyzje oraz poprzedzającą je decyzję pierwszej instancji, a także przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że w skardze sądowoadministracyjnej złożonej przez A. L., oświadczyła ona, że dotychczasowi właściciele nieruchomości oznaczonej jako działka nr 976, jej rodzice – J. i J. L., do których kierowane były obie zaskarżone decyzje Kolegium i decyzja organu I instancji, nie żyją. Ich następcą prawnym (spadkobiercą), uwidocznionym w księdze wieczystej od 2011 r. jest A. L., której dotychczas nie dopuszczono do udziału w postępowaniu opierając się na zdezaktualizowanych wypisach z ewidencji gruntów. Kolegium uznało, że zaskarżone decyzje Kolegium (o utrzymaniu w mocy decyzji I instancji oraz o częściowym umorzeniu postępowania odwoławczego) oraz poprzedzająca je decyzja Prezydenta Miasta nie uwzględniły wymogu zapewnienia udziału pominiętej strony w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), która bez własnej winy nie mogła w nim uczestniczyć. Kolegium podniosło, że skargi I. S. i A. L. zasługują na uwzględnienie w trybie autokontroli.
Skargę na powyższą decyzję (w części dotyczącej I. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła I. S. – zastępowana przez pełnomocnika K. B. i wniosła o jej uchylenie w całości oraz poprzedzających ją decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, dokonanie oceny prawnej wskazanie organowi I instancji co do dalszego postępowania, w trybie art. 153 P.p.s.a. Zaskarżonej decyzji zarzuciła obrazę art. 107 § 1 w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez ukształtowanie stosunku prawnego skarżącej w odniesieniu do sytuacji faktycznej i prawnej innego podmiotu.
W obszernym uzasadnieniu skarżąca przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania. Zarzuciła, że decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego, a organ wydając w trybie autokontroli jedna decyzję, uwzględnił dwie odrębne skargi, a w uzasadnieniu odniósł się tylko do sytuacji faktycznej i prawnej A. Pominął natomiast zarówno zarzuty, jak i uzasadnienie zawarte w skardze wniesionej przez skarżącą I. S. Kolegium uzasadniło rozstrzygnięcie skierowane do I. S. okolicznościami faktycznymi i prawnymi skierowanymi tylko do A. L. W dalszej części skarżąca podkreśliła, że w złożonym odwołaniu od decyzji organu I instancji, kwestionowała umorzenie postępowania, nie z powodów formalnych, lecz z uwagi na zamieszczenie w uzasadnieniu decyzji rozstrzygnięcia merytorycznego polegającego na kwalifikacji przedsięwzięcia jako inwestycji niewymagającej uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Skarżąca wskazała na wydaną przez organ I instancji decyzję ustalającą lokalizację przedmiotowego przedsięwzięcia, w której organ wskazał, że realizacja tego przedsięwzięcia nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody. Organ nieprzeprowadził na tę okoliczność żadnego dowodu (decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...].10.2011r znak: [...]). Skarżąca podkreśliła, że przedmiotowe przedsięwzięcie, jest inwestycją znacząco oddziałującą na środowisko i jego realizacja wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Pismem z dnia 31 grudnia 2011 r. skarżąca uzupełniła skargę i wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. Jednocześnie dołączyła, potwierdzoną za zgodność z oryginałem decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2011 r., znak: [...], ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i wskazało, że skoro co najmniej jedna ze skarg (na decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. /uwaga Sądu z dnia 28 września 2011r./) zasługuje na uwzględnienie w całości, również inne skargi na taką decyzję mogą być uwzględnione. Inaczej decyzja wydana na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. oraz wyrok Sądu konkurowałyby, wspólnie kształtując ten sam stosunek prawny. Podkreśliło, że I. S. domagała się uwzględnienia jej skargi (złożonej na decyzję z dnia [...] września 2011r.) w związku z wadliwym zastosowaniem art. 105 § 1 k.p.a. i takie rozstrzygnięcie od organu uzyskała. Wykryta na etapie postępowania organu I instancji wada polegająca na niezapewnieniu udziału w całości postępowania jednej ze stron – A. L. (następczyni prawnej J. i J. L.) spowodowała, że przedwczesnym byłoby formułowanie rozstrzygnięcia kończącego sprawę w tym także poprzez umorzenie postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje, postanowienia i akty lub czynności zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /tekst jedn Dz. U. z 2012 poz.270/ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga podlega uwzględnieniu z powodów wziętych przez Sąd z urzędu w oparciu o treść wyżej przywołanego art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przystępując bowiem do badania legalności zaskarżonego aktu, sąd administracyjny bada przede wszystkim właściwość rzeczową, miejscową oraz instancyjną organu wydającego zaskarżoną decyzję, a realizującą się również przez instytucję wyłączenia. Dokonując na wstępie badania w tym zakresie wskazać należy treść art. 27 § 1 k.p.a., który stanowi, że członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 k.p.a. Z kolei przesłanki określające wyłączenie członka organu kolegialnego zawarte są w art. 24 §1—7 k.p.a., który to przepis w pkt. 5 stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.
Zauważyć również należy, że użyte w tym przepisie sformułowanie "podlega wyłączeniu" wskazuje, że wyłączenie następuje z mocy prawa i zbędne jest wydawanie w tej sprawie odrębnego postanowienia. Na kanwie uprzednio obowiązującego przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. /do 10 kwietnia 2011 r./
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. P 57/07 przyjął, że przepis ten w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej /OTK-A 2008/10/178, Dz. U. 2008/229/1539/. Jakkolwiek przywołane orzeczenie dotyczyło innego brzmienia tego przepisu tym niemniej, w uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny wskazał, że celem wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego jest zapewnienie bezstronności w postępowaniu i nie można zaakceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział w wydaniu zaskarżonej decyzji będzie następnie brała udział w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przesłanka wyłączenia pracownika na podstawie w/w przepisu nie podlega jakiejkolwiek ocenie co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie sprawy z uwagi na to, że ma charakter bezwzględny.
Mając na uwadze przywołane wyżej orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 2010 r., IIOSK 688/09 dokonał interpretacji art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, regulującego instytucje autokontroli, a stanowiącego podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przywołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., P 57/07 Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że ma on odpowiednie zastosowanie również do decyzji wydanych w trybie autokontroli określonej art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż dotyczy co do istoty zagadnienia sprowadzającego się do tego, że w demokratycznym państwie prawa sprawa nie powinna być oceniana przy wydawaniu decyzji w różnych trybach wprawdzie przez ten sam organ kolegialny w takim samym stanie osobowym.
Dalej, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w decyzji wydanej na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. rozpatrując skargę strony na własną decyzję, organ kolegialny dokonując kontroli dotychczasowego rozstrzygnięcia stwierdza, że uznaje zaskarżoną decyzję wadliwą i orzeka odmiennie ze wskazaniem, że uznaje skargę w całości za słuszną, a więc wynik tej kontroli może opierać się na błędnej ocenie zarówno w kwestii przekonania o uwzględnieniu skargi w całości, jak też zasadności zarzutów skargi pod względem merytorycznym. Oznacza to więc, że faktycznie ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. przez ten sam organ kolegialny powinno nastąpić w innym niż dotychczas składzie osobowym. Podzielając w tym składzie orzekającym stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego podnieść należy, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [....] listopada 2011 r. wydana w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. uchylająca decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2011 r. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wydane zostały w tym samym składzie osobowym: przewodniczący – R. Ż. oraz członkowie; P. P. i W. M. Ta okoliczność, w ocenie Sądu, z przyczyn wyżej naprowadzonych, stanowi naruszenie prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji.
W świetle powyższego Sąd nie odnosi się do merytorycznych zarzutów skarżącej jako przedwczesnych, gdyż przedmiotem kontroli Sądu jest decyżja wydana w trybie autokontroli, której uchylenie skutkuje odzyskaniem bytu prawnego decyzji ją poprzedzających ze wszystkimi procesowymi konsekwencjami powrotu do obrotu prawnego.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.