Uzasadnienie
Pismem z 4.06.2004r. współużytkownicy wieczyści działki nr 2561 zabudowanej budynkiem mieszkalnym w J. przy ul. L. 9 skierowali do organu nadzoru budowlanego w J. zawiadomienie o popełnieniu samowoli budowlanej przez jedną ze współwłaścicielek – B. Z., polegającej na podwyższeniu części terenu wokół budynku, zlikwidowanie części dojścia od furtki do budynku przy jego ścianie i wykonanie takiego dojścia po nowej trasie na ukos przez działkę. Roboty te zostały wykonane bez zgłoszenia, a także bez zgody pozostałych współwłaścicieli działki. W aktach sprawy zalega notatka sporządzona przez starszego inspektora w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego (k.5 akt I instancji), z której wynika, że właścicielem działki nr 2561 położonej w obr. 5 J. jest Gmina Miejska J., zaś współużytkownikami wieczystymi są: B. Z., I. J., Z. J. oraz J. i S. Ś.. Zawiadomieniem z 15.07.2004r. poinformowano strony o wszczęciu postępowania, którego przedmiotem miało być sprawdzenie, czy roboty budowlane wykonane na działce nr 2561 zostały wykonane na podstawie pozwolenia lub zgłoszenia na budowę. W sprawie przeprowadzono oględziny działki z budynkiem, wystąpiono także do Sądu Rejonowego o ustalenie spadkobierców po zmarłych J. Ś., I. i Z. J., W. Z. J..
Dysponując postanowieniami Sądu Rejonowego odnośnie ustalenia spadkobierców Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) pismem z 6.03.2006r. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie utwardzenia bez zgłoszenia powierzchni gruntu na działce nr 2651 w J., stanowiącej fragment "odbojówki" oraz dojścia do budynku. Decyzją z [...].04.2006r. Nr [...] PINB nałożył na B. Z. obowiązek przedłożenia w terminie do 30.07.2006r. projektu zagospodarowania działki, inwentaryzację budowlaną wykonanych robót, orzeczenie techniczne o prawidłowości wykonanych robót, projekt robót budowlanych, których konieczność wykonania wynikałaby z orzeczenia technicznego. Od tej decyzji odwołała się B. Z., a rozpoznając je Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) uchylił decyzję organu i instancji, a sprawę przekazał PINB do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że stwierdziwszy wykonanie w sposób samowolnie robót budowlanych, które zostały zakończone rolą organu nadzoru budowlanego jest przeprowadzenie tzw. postępowania naprawczego w trybie art.50 ust.1 pkt 1-4 Prawa budowlanego (ustawa z 7.07.1994r.).
WINB zakwestionował, aby na podstawie art.51 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego, uprawniającego do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, można było nałożyć na inwestorkę tego rodzaju obowiązki, które zostały wskazane w zaskarżonej decyzji. Samo przedłożenie wskazanych dokumentów nie stanowić ma czynności, których wykonanie doprowadzi roboty do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy uznał ponadto, że naruszono przepis art.77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem w oględzinach działki nie brała udziału B. Z., ponadto protokół z tych oględzin oraz sporządzony wówczas szkic są nieczytelne, a ustalenia odnośnie zakresu wykonanych robót budzą wątpliwości.
Prowadząc postępowanie PINB przeprowadził ponowne oględziny działki nr 2561 w J. ustalając zakres wykonanych robót budowlanych oraz odebrał od stron i ich pełnomocników oświadczenia w sprawie. PINB postanowieniem z [...].11.2006r. działając na podstawie art.81 c ust.2 prawa budowlanego nałożył na B. Z. obowiązek przedłożenia w terminie do 30.01.2007r. inwentaryzacji zagospodarowania działki, inwentaryzacji budowlanej wykonanych robót, orzeczenie techniczne o prawidłowości wykonanych robót, projekt robót budowlanych, których konieczność wykonania wynikałaby z orzeczenia technicznego. W wyznaczonym terminie B. Z. przedstawiła opracowanie, które jednak zdaniem PINB nie spełniało określonych wymogów, było ponadto złożone w jednym egzemplarzu. W piśmie z 14.02.2007r. organ wskazał, jakie ma uwagi odnośnie przedłożonego opracowania i wezwał, aby w sposób poprawny uzupełnić je do 30.03.2007r.. Uzupełnioną dokumentację B. Z. przedstawiła w dn.30.03.2007r..
Decyzją z [...].06.2007r. Nr [...] PINB działając na podstawie art.105 § 1 ustawy z 14.06.1960r. – kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.) orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie wykonania utwardzenia powierzchni gruntu na działce nr 2561 w J. przy ul. L.
9. W uzasadnieniu tej decyzji przytoczono stan faktyczny sprawy. Organ przyjął, że na działce nr ewid. 2561 w J. wykonano z kostki brukowej dojście od furtki wejściowej do wejścia do lokalu B. Z.. Od strony ul. L. wykonano tzw. odbojówkę od budynku mieszkalnego, częściowo z kostki brukowej, częściowo z płytek chodnikowych. Od strony ul.P. wykonano odbojówkę z płytek chodnikowych, zaś od strony podwórza z kostki brukowej. Odbojówka nowa jest zawyżona o ok. 20 cm w stosunku do starej, istniejącej odbojówki. PINB wskazał, iż w świetle art.29 ust. 2 pkt 5 oraz art.30 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego (Dz.U. Nr 207 z 2003r., poz.2016 ze zm.) powyższe roboty winny być poprzedzone złożeniem zgłoszenia. W sprawie ponowiono oględziny nieruchomości, a także nałożono na B. Z. obowiązek opracowania i przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót wraz z orzeczeniem technicznym o ich prawidłowości. Opracowanie to strona przedłożyła, w konsekwencji osoby, które złożyły zastrzeżenia odnośnie wykonanych robót zażądały rozbiórki wykonanego na ukos dojścia do budynku, przywrócenia tego dojścia wzdłuż lica ściany budynku oraz wykonania tzw. gurdu betonowego, a to celem przeciwdziałania napływowi wody. PINB uznał, że żądania te nie mogą zostać załatwione w trybie postępowania administracyjnego, mogą natomiast być rozstrzygane w postępowaniu cywilnym. Stwierdzając prawidłowość wykonanych robót budowlanych organ doszedł do wniosku, że nie ma potrzeby wykonywania jakichkolwiek robót dodatkowych, co prowadziło do wniosku, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe, to zaś implikowało jego umorzenie.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli S. Ś., A. M., W. J. oraz Z. L., który został ustanowiony w postępowaniu przed PINB pełnomocnikiem żony – M. L.. Odwołujący się naprowadzali, iż przepisy prawa nie przewidują możliwości usankcjonowania samowoli budowlanej. Wskazując na zakres wykonanych bez wymaganego prawem zgłoszenia robót budowlanych przez B. Z. domagali się, aby w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art.51 prawa budowlanego wykonać dojście do budynku mieszkalnego "starą trasą", dokonać rozbiórki dojścia tymczasowego do budynku wykonanego ze śliskiej gładzi betonowej oraz wykonać gurd betonowy mający przeciwdziałać napływowi wody do okien piwnicznych od strony ul. P.. Nowa odbojówka jest zbyt wąska dla osób starszych, nadto inwestorka zabrania z niej korzystać innym mieszkańcom budynku, a nowa ścieżka dojścia ma stanowić utrudnienie dla dowozu samochodem ciężarowym np. opału. Odwołujący się uznali, że przedłożona organowi I instancji inwentaryzacja jest tendencyjna, a geodeta w istocie zinwentaryzował samowolnie wykonane roboty.
Rozpoznając to odwołanie WINB decyzją z [...].11.2007r. Nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, powołując się w podstawie prawnej decyzji na dyspozycję art.138 § 1 pkt 1 k.p.a.. Organ odwoławczy przytoczył stan faktyczny sprawy, opierając się na ustaleniach PINB. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, że zgoda wszystkich współwłaścicieli działki na wykonanie przedmiotowych robót nie jest wymagana obecnie obowiązującymi przepisami prawa budowlanego, nadto żądanych robót w ramach postępowania naprawczego odwołujący się mogą dochodzić w postępowaniu cywilnym. Wskazując na zapadłe w sprawie orzeczenia, a w szczególności postanowienie PINB z [...].11.2006r. zobowiązujące B. Z. do przedłożenia stosownej dokumentacji, WINB wyeksponował, że inwestorka taką dokumentację przedstawiła, z której ma wynikać prawidłowość wykonanych robót budowlanych. To z kolei powodować ma brak podstaw do wdrożenia postępowania naprawczego z art.51 ust.1 pkt 1-3 prawa budowlanego i przesądzać o trafności umorzenia postępowania przez organ I instancji, jako bezprzedmiotowego.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Rzeszowie S. Ś., A. M., W. J. i Z. L., przy czym w piśmie procesowym z 23.01.2008r. wyjaśniono, iż Z. L. działał jako pełnomocnik M. L., w aktach sądowych zalega kopia skargi podpisana przez M. L. (k.37-39). Skarżący nie precyzując kierunku weryfikacji zaskarżonej decyzji uznają umorzenie postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych za bezzasadne. W treści skargi zrekapitulowano przebieg postępowania podkreślając zgłoszenie faktu samowoli w dn.20.04.2004r. przez M. L., brak wstrzymania wykonania prowadzonych robót. W ocenie skarżących należy nakazać inwestorce przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu działki, to bowiem zapewni bezpieczne jego użytkowanie.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji, dodatkowo wskazano, iż brak wstrzymania prowadzonych robót przez PINB wynikał z tego, iż organ ten uznał iż były one już w danym momencie zakończone.
W toku postępowania pismo procesowe wniósł T. K., który działał w postępowaniu administracyjnym jako pełnomocnik S. Ś.. Skarżąca S. Ś. ustanowiła T. K. pełnomocnikiem procesowym (k.58 akt sądowych). WSA w Rzeszowie pismem z 15.05.2008r. wezwał T. K. o wyjaśnienie, czy mieści się w gronie osób, które w świetle obowiązujących przepisów, mogą być pełnomocnikiem przed sądem administracyjnym, pod rygorem niedopuszczenia w charakterze pełnomocnika. T. K. na wezwanie to w wyznaczonym terminie nie udzielił odpowiedzi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn.30.08.2002r., Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art.135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Sąd doszedł do przekonania, nie będąc związany zarzutami skargi, iż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, dotknięte są uchybieniami procesowymi dającymi podstawę do wznowienia postępowania. Prowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie toczyło się w trybie przepisów k.p.a.. Kodeks ten w art.10 § 1 ustanawia tzw. zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, obligując organ administracji publicznej do zapewnienia stronie takiego udziału w każdym stadium postępowania. Wyjątki od tej zasady ujęto w art.10 § 2 k.p.a., przypadki odstąpienia od stosowania się do tej zasady winny znajdować potwierdzenie w aktach sprawy w formie sporządzonej przez organ adnotacji. W aktach sprawy taka adnotacja nie występuje. Konsekwencją zasady czynnego udziału strony jest to, że wszczynając postępowanie z urzędu lub na żądanie jednej ze stron, obowiązkiem organu jest zawiadomienie o tym wszystkie osoby będące stronami.
W ocenie Sądu obowiązkowi powyższemu uchybił organ I instancji, a wadliwości powyższej nie dostrzegł WINB. Na k. 5 akt I instancji znajduje się notatka sporządzona przez starszego inspektora w PINB, z której wynika, iż według danych z księgi wieczystej nr 507 właścicielem działki nr ewid. 2561 w J. jest Gmina Miasto J., zaś użytkownikami wieczystymi są: B. Z., I. J., Z. J. oraz J. i S. Ś. . Z treści tej notatki, jak również z kopii aktu notarialnego z 6.06.1997r. (załączonego przy k.7 akt I instancji) wynika niespornie, iż Gmina Miasto J. była właścicielem działki nr 2561 w trakcie toczącego się postępowania, albowiem żadne inne dowody przeciwstawne temu stwierdzeniu w aktach sprawy nie zalegają. Na fakt istnienia prawa wieczystego użytkowania do tej działki wskazuje ponadto treść pisma procesowego S. Ś. z 3.08.2006r. (k.30 akt I instancji). Te uwagi prowadzą do wniosku, że Gmina Miasto J. nie brała udziału bez swej winy w postępowaniu zarówno przez PINB, jak i przed WINB.
Stan ten wyczerpuje art.145 § 1 pkt 4 k.p.a., który to przepis stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, w przypadku, gdy w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, strona nie brała w nim udziału bez swej winy. Niezależnie od wpływu tego uchybienia procesowego na treść zaskarżonej decyzji, fakt ten Sąd musi uwzględnić z urzędu i na mocy art.145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa uchylić decyzje obu instancji.
Sąd zwraca uwagę, że strony w pismach procesowych niekiedy przypisywały sobie status współwłaścicieli działki nr 2561, rolą jednak orzekających w sprawie organów było prawidłowe ustalenie charakteru, w jakim mogły one występować w postępowaniu, tak aby odróżniać prawo własności od prawa wieczystego użytkowania.
Niezależnie od powyższych uwag należy wskazać, że PINB doręczając decyzję wydaną w dn.12.06.2007r. pominął pełnomocnika St. Ś. – T. K., który uzyskał pełnomocnictwo w dn.25.04.2006r. (k.36 akt I instancji). Ustanowienie pełnomocnika w sprawie rodzi obowiązek doręczania pism procesowych, w tym także decyzji, ustanowionemu pełnomocnikowi (art.40 § 2 k.p.a.). Pominięcie pełnomocnika przy doręczeniu decyzji i doręczenie jej mocodawcy traktowane jest w judykaturze na równi z pominięciem strony, nadto niweczy skutki staranności strony, która ustanawiając pełnomocnika chroni się przed nieznajomością prawa (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 9.09.1993r., III ARN 45/93, OSNC 5/1994, poz.112). Oznacza to, że decyzja PINB dotknięta była uchybieniem procesowym dającym podstawę do wznowienia postępowania również tej przyczyny. Utrzymanie w mocy takiej decyzji przez organ odwoławczy nie było prawidłowe.
Uznając zatem, że w sprawie doszło do wyłuszczonych wyżej uchybień proceduralnych Sąd uchylił decyzje obu instancji. Charakter decyzji organu I instancji (decyzja umarzająca postępowanie), zdaniem Sądu, nie uprawnia do tego, aby wyrok opatrywać klauzulą ochrony tymczasowej z art.152 Ppsa. Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów, albowiem skarżące zostały pouczone na piśmie o treści art.210 Ppsa, a do momentu zamknięcia rozprawy taki wniosek nie został złożony.
Prowadząc ponownie postępowanie PINB w sposób prawidłowy zapewni realizację zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, w szczególności umożliwi udział Gminie Miasto J. oraz ustanowionemu pełnomocnikowi.