Uzasadnienie
Przedmiotem skargi E. S. jest postanowienie Wojewody z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w R., oznaczonej jako działka nr 1884/2 o pow. 0,0354 ha, stanowiącej własność Gminy [...].
W podstawie prawnej organ wskazał art. 124 § 2, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – zwana dalej "K.p.a.") w zw.
z art. 9a ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm. – zwana dalej "u.g.n.").
Z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia postanowienia wynika, że decyzją z dnia [...].10.2012 r. ([...]) Starosta [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie z wniosku E. S. o zwrot nieruchomości położonej w R., oznaczonej jako działka nr 1884/2 o pow. 0,0354 ha, stanowiącej własność Gminy [...]. W decyzji tej wskazano, że przejęcia ww. nieruchomości dokonano na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, zatem brak podstaw do stosowania przepisów ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami a stronie nie służy roszczenie o zwrot takiej nieruchomości. Decyzja ta w administracyjnym toku instancji została utrzymana w mocy, na podstawie decyzji Wojewody z [...].11.2012 r. ([...]).
Następnie pismem z dnia [...].05.2014 r. E. S. ponowił wniosek o zwrot nieruchomości położonej w R., oznaczonej jako działka nr 1884/2 o pow. 0,0354 ha, stanowiącej własność Gminy [...].
Po jego rozpoznaniu postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Starosta [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu powyżej wskazanej nieruchomości. Organ wyjaśnił, że kolejny wniosek o zwrot stanowi w istocie żądanie ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Zaznaczył nadto, że nie nastąpiła zmiana stanu prawnego, która dawałaby podstawę do ponownego rozpatrzenia wniosku o zwrot nieruchomości.
Na powyższe postanowienie zażalenie złożył E. S. wnioskując o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zwrócił uwagę na zmianę stanu prawnego, bowiem ustawą z dnia 9.11.2012 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 19.12.2012 r.), treść art. 216 ust. 2 pkt 3 została zmodyfikowana, poprzez wprowadzenie możliwości odpowiedniego stosowania przepisów rozdziału 6 działu III również do nieruchomości nabytych na rzecz gminy. Zmiana tego przepisu, po wydaniu decyzji z dnia [...].10.2012 r. (zmiana ta weszła w życie 3.01.2013 r.), powoduje, że decyzja ta nie korzysta z "powagi rzeczy osądzonej".
Wymienionym na wstępie postanowieniem z dnia [...].07.2014 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W jego uzasadnieniu podał, że na mocy ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...].05.1991 r. ([...]), wydanej na podstawie art. 12 ust. 1, 3, 5 ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm. – zwana dalej "ustawą a 29.04.1985 r.") zatwierdzony został projekt podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr 1884 o pow. 0,5130ha, położonej w R., stanowiącej własność E. S., na działki nr 1884/1 o pow. 0,2770 ha, 1884/2 o pow. 0,0360ha, 1884/3 o pow. 0,1000ha i 1884/4 o pow. 0.1000ha. Stwierdzono nadto, że zgodnie z art. 12 ust. 5 tej ustawy z dniem w którym decyzja o podziale stanie się ostateczna, działka nr 1884/2 przeznaczona pod drogę, przechodzi na własność Gminy [...] bez odszkodowania, zgodnie z oświadczeniem złożonym przez właściciela.
Wojewoda zaznaczył, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., tj. ustalenia czy przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości należy stosować również do nieruchomości "przejętych" przez gminę na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy z 29.04.1985 r. oraz czy zmiana treści art. 216 ust. 2 pkt 3 daje podstawę do ponownego rozpatrzenia wniosku o zwrot nieruchomości.
W ocenie Wojewody stanowisko organu I instancji było prawidłowe. Nieruchomością wywłaszczoną jest wyłącznie nieruchomość, w stosunku do której Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia sensu stricto, tj. na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej, wydanej w postepowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących ustaw i dekretów z mocą ustaw, regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. Przedmiotowy zakres nieruchomości podlegających zwrotowi na zasadach i w trybie określonym art. 136 i nast. u.g.n., określają art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 216 u.g.n. Zgodnie z tym przepisami zwrotowi podlega nieruchomość wywłaszczona lub jej część, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Natomiast art. 216 u.g.n. rozszerza zakres stosowania instytucji zwrotu na nieruchomości nabyte lub przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustaw określonych tym przepisem. Wojewoda zaznaczył, że art. 216 ust. 2 odnosi się do całej ustawy z dnia 29.04.1985 r. W art. 47 ust. 1 ostatnio wymienionej ustawy zawarto definicję wywłaszczenia nieruchomości, przez co należy rozumieć odjęcie lub ograniczenie w drodze decyzji prawa własności lub innego prawa rzeczowego, przy czym możliwość wywłaszczenia uzależnia się od niezbędności na cele publiczne. Ustawa z 29.04.1985 r. przewidywała także specjalny tryb postępowania wywłaszczeniowego, przy czym przejście własności nieruchomości wywłaszczeniowej na rzecz Skarbu Państwa następowało, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna.
Natomiast gdy nieruchomość została wydzielona na wniosek właściciela pod budowę ulicy, nie przeprowadzano całej procedury postępowania wywłaszczeniowego, nie wydawano odrębnego orzeczenia o przejściu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, a przejście prawa własności następowało z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Nie dochodziło do przymusowego odjęcia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.
Tymczasem, w okolicznościach sprawy, objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość, została przejęta na rzecz gminy, mocą decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z [...].05.1991 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości Wojewoda zaznaczył, że decyzja ta wydana została na wniosek właściciela nieruchomości a wydzielona na jej podstawie działka nr 1884/2 o pow. 0,0354 ha, przeznaczona pod drogę, przeszła na własność Państwa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się prawomocna. Takie odjęcie własności nie mieści się w żadnej kategorii nieruchomości podlegających zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w rozdziale 6 działu III u.g.n. W okolicznościach sprawy przejęcie działki przez gminę [...] nie nastąpiło w drodze wywłaszczenia, tj. w drodze przymusowego odjęcia własności nieruchomości dotychczasowemu właścicielowi.
Nadto w chwili wydawania decyzji z [...].05.1991 r., art. 12 ust. 5 ustawy z 29.04.1985 r. wymagał wniosku właściciela, dla zastosowania tego trybu odjęcia własności. Organ zaznaczył, że nowelizacja ustawy z dnia 13.07.1988 r. (Dz. U. z 1988 r. Nr 24, poz. 170) i orzecznictwo NSA wprowadziły zmianę, że nieruchomość z której wydzielono grunty pod budowę ulic musiała być objęta podziałem, na wniosek właściciela (przed nowelizacją przejęcie własności mogło nastąpić bez wniosku a nawet wbrew woli właściciela).
Wojewoda zaznaczył, że w rozpoznawanej sprawie właściciela pozbawiono własności działki, na jego wniosek, a zatem rozszerzająca wykładnia art. 216 i art. 136 ust. 3 u.g.n. nie może być stosowana. Decyzja z [...].05.1991 r. zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości, wydana na podstawie art. 12 ust. 1, 3 i 5 u.g.n. nie miała charakteru decyzji wywłaszczeniowej.
Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie E. S., wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie art. 216 u.g.n. poprzez uznanie, że nie ma on zastosowania do nieruchomości przejętych na rzecz gminy, na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy z 29.04.1985 r. oraz art. 15 K.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności.
Zdaniem skarżącego przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości mają zastosowanie do nieruchomości przejętych na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy z 29.04.1985 r. W art. 216 u.g.n. ustawodawca nie wskazał konkretnego przepisu ustawy z dnia 29.04.1985r., lecz posłużył się ogólnym stwierdzeniem "ustawa" To zaś umożliwia wszczęcie i prowadzenie postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w stosunku do wszelkich przypadków wynikających z przejęcia i nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Gdyby ustawodawca chciał ograniczyć zakres takich postępowań to zawarłby takie ograniczenie.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i również powołał się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;
Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która zgodnie z § 2 tego przepisu dokonywana jest pod względem zgodności z prawem. Stwierdzenie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszeniu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy czy też stwierdzenie wystąpienia przyczyn nieważności w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach daje podstawę do usunięcia skarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c oraz jego pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." Sąd stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
Dokonując analizy niniejszej sprawy we wskazanym wyżej zakresie Sąd doszedł do przekonania, że skarżone postanowienie Wojewody utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w R., oznaczonej jako działka nr 1884/2 o pow. 0,0354ha, stanowiącej własność Gminy [...] wymaga uchylenia wraz z poprzedzającym, wymienionym wyżej postanowieniem pierwszoinstancyjnym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c.
W zgodnej ocenie organów obu instancji nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie rozstrzygniętej już ostateczną decyzją w zakresie nieruchomości przejętej z mocy prawa na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W podstawie prawnej postanowienia pierwszoinstancyjnego powołany został przepis art. 61 K.p.a., który brzmi następująco "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". W ocenie Sądu, pogląd organów nie zasługuje na akceptację.
Materiał aktowy rozpoznawanej sprawy wykazuje, że wniosek skarżącego z dnia [...] września 2012 r. o zwrot nieruchomości poł. w R. oznaczonej jako działka nr 1884/2, na podstawie art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami, skutkował umorzeniem wszczętego postępowania, w myśl art. 105 § 1 K.p.a. (decyzja Starosty [...] z dnia [...].10.2012 r. nr [...]). Organ ten stwierdził, że literalna wykładnia art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy w/w nie daje podstaw do uznania, że przepis ten umożliwia zwrot nieruchomości nabytych na rzecz jednostki samorządu terytorialnego (gminy). Organ odwoławczy utrzymał w mocy wspomnianą wyżej decyzję Starosty [...] (decyzja z dnia [...].11.2012 r.).
Trzeba jednak zauważyć, że stosownie do treści art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, obowiązującej w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości, tj. 30 maja 2014 r., przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 z późn. zm.). Cytowany przepis, w brzmieniu zmienionym z dniem 3 stycznia 2013 r., umożliwia zatem wnoszenie o zwrot nieruchomości w trybie art. 136 i 137 cyt. ustawy również wtedy, gdy własność nieruchomości przeszła na rzecz gminy na podstawie art. 12 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w związku z zatwierdzeniem podziału nieruchomości.
W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że działka nr 1884/2 o powierzchni 0,0354ha poł. w R. z mocy decyzji z dnia [...] maja 1991 r. Kierownika Urzędu Rejonowego w N., na podstawie art. 12 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przeszła na własność Gminy [...] w związku z zatwierdzeniem podziału działki nr 1884. Stąd też może być ona przedmiotem postępowania uregulowanego przepisami rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, co jednak nie oznacza, że taki zwrot ma nastąpić. Wskazuje to na konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji. W powadzonym postępowaniu organy powinny zbadać ewentualne spełnienie przesłanek dotyczących zwrotu wnioskowanej nieruchomości.
Dlatego na podstawie art. 135, 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.