Uzasadnienie
Przedmiotem skargi S. P. jest postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Powiatowego Policji [...].
Z akt sprawy wynika, że Komendant Komisariatu Policji [...] w dniu 25 marca 2014 r. przeprowadził opiniowanie starszego sierżanta S. P. – policjanta Zespołu Patrolowo-Interwencyjnego Komisariatu Policji [...] za okres służby od 15 grudnia 2011 r. do 14 grudnia 2013 r., które zakończył opinią służbową. Nie zgadzając się z jej treścią S. P. złożył od niej odwołanie. W następstwie Komendant Powiatowy Policji [...] rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. utrzymał zaskarżoną opinię w mocy. Rozkaz ten został przez S. P. zaskarżony do tut. Sądu, który postanowieniem z dnia 24 września 2014 r. sygn. II SA/Rz 1006/14, odrzucił skargę jako niedopuszczalną.
Ponadto od rozkazu personalnego nr [...] S. P. wniósł odwołanie do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji, który opisanym na wstępie postanowieniem stwierdził jego niedopuszczalność. Organ uznał bowiem, że utrzymanie w mocy opinii służbowej jest rozstrzygnięciem ostatecznym i na gruncie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 883) nie służby od niego już środek odwoławczy. Ponadto tok postępowania wewnątrzsłużbowego związanego z procedurą opiniowania został zakończony rozkazem nr [...].
W skardze na opisane postanowienie S. P. zarzucił, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, przez co ograniczono mu prawo do zaskarżenia nieprawomocnej opinii służbowej. Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem organu, że nie mógł odwołać się od niekorzystnej dla siebie opinii służbowej. Do czasu podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwał w tym przedmiocie wnoszenie skarg w tego typu sprawach było dopuszczalne. Dlatego w aktualnej sytuacji, po wyłączeniu drogi sądowej, powinno być dopuszczalne prawo do wniesienia odwołania od niekorzystnej opinii służbowej do właściwego organu, co zostało jednak uznane przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji za niedopuszczalne. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie o kosztach postępowania.
W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) dalej: "Ppsa", jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego albo skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn, wówczas podlega ona odrzuceniu.
Stosownie do treści art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Obszar właściwości sądów administracyjnych jest zatem wyznaczony ustawami, a naruszenie przepisów o właściwości związane z brakiem dopuszczalności drogi sądowej obwarowane jest sankcją nieważności (art. 183 § 2 pkt 1 Ppsa).
W myśl art. 1 Ppsa, ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności określone w art. 3 § 2 Ppsa, w tym na: 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ponadto, z mocy art. 3 § 3 Ppsa, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Sądy administracyjne nie są jednak właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (art. 5 pkt 2 Ppsa).
Zaskarżone postanowienie wydano w sprawie dotyczącej opinii służbowej funkcjonariusza policji. Jak wynika z akt sprawy od opinii wydanej przez Komendanta Komisariatu Policji [...] w dniu 25 marca 2014 r. S. P. w trybie art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.) wniósł odwołanie do Komendanta Powiatowego Policji [...], który rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. utrzymał zaskarżoną opinię w mocy i od orzeczenia tego S. P. także wniósł odwołanie. Rozpatrując je [...] Komendant Wojewódzki Policji stwierdził jego niedopuszczalność, a rozstrzygnięcie to zostało poddane kontroli w niniejszym postępowaniu. Badając zatem dopuszczalność skargi ocenić należy, czy postanowienie takie spełnia kryteria określone w art. 3 § 2 Ppsa, ewentualnie czy ustawa szczególna przewiduje możliwość jego zaskarżenia stosownie do art. 3 § 3 Ppsa.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że postępowanie w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy policji, o którym mowa w art. 35 ustawy o Policji oraz rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów, nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a opinia służbowa nie jest decyzją administracyjną. Nie rozstrzyga bowiem indywidualnej sprawy funkcjonariusza policji, lecz jest oceną bezpośredniego przełożonego przygotowania i wykonywania obowiązków służbowych przez podległego funkcjonariusza (zob. § 2 ww. rozporządzenia z dnia 30 sierpnia 2010 r., a ponadto postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2012 r. sygn. I OSK 2377/11 oraz z dnia 13 stycznia 2012 r. sygn. I OSK 1797/11; por. również uchwały NSA z dnia 5 grudnia 2011 r. sygn. I OPS 2/11 i I OPS 3/11; opublikowane na stronie internetowej "http://orzeczenia.nsa.gov.pl").
W takiej sytuacji także wydane przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji postanowienie z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], nie spełnia zasadniczej przesłanki określonej w art. 3 § 2 pkt 2 Ppsa, który przewiduje, że kontroli sądowoadministracyjnej podlegają postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Samo bowiem nazwanie danego aktu administracyjnego postanowieniem, czy też powołanie jako podstawy prawnej jego wydania przepisów Kpa, a nawet stosowanie w określonej procedurze przepisów tej ustawy, nie świadczy o tym, że dane postanowienie zostało wydane w postępowaniu administracyjnym (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2014 r. sygn. II GPS 3/13). Zaskarżony akt nie spełnia także kryteriów określonych w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, jako że nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącego wynikających z przepisów prawa.
Opinie służbowe podejmowane są w toku postępowania wewnątrzsłużbowego, a sprawy wynikające z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi nie należą do właściwości sądu administracyjnego. Brak również w ustawie o Policji regulacji szczególnej, która w omawianej kategorii spraw przewidywałaby drogę postępowania sądowego, choć – co niezmiernie istotne, ustawa ta przewiduje w niektórych kategoriach spraw możliwość załatwienia sprawy decyzją administracyjną (zob. art. 33 ust. 2 i 3, art. 42 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji), przez co dopuszczalne staje się wniesienie skargi (art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa), jak też możliwość wniesienia skargi na niektóre akty wydane w postępowaniu dyscyplinarnym (zob. art. 138 ustawy o Policji). Niemniej, regulacji takich nie przewidziano w przepisach dotyczących opiniowania służbowego. Przyjąć zatem należy, że skoro postępowanie w sprawie opiniowania służbowego nie jest postępowaniem administracyjnym, a brak jest w tej kategorii spraw regulacji szczególnych przewidujących dopuszczalność drogi sądowej, to żaden akt podjęty w takim postępowaniu wewnątrzsłużbowym nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Odmienne stanowisko doprowadziłoby bowiem do niedopuszczalnej przez ustawodawcę ingerencji sądu administracyjnego w postępowanie w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy policji.
Z podanych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa, orzeczono jak w sentencji postanowienia.