Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] (dalej: "PWINGiK", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji") z dnia [...] września 2019 r. nr [...] o odmowie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków.
Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:
LD JD w dniu 15 maja 2019 r. wystąpiły do Starosty [...] o weryfikację informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków w zakresie klasyfikacji użytków działki nr 945/2 położonej w [...]. W ewidencji gruntów i budynków działka nr 945/2 figuruje w całości jako tereny mieszkaniowe (B), podczas gdy fakt posiadania przez wnioskodawczynie gospodarstwa rolnego, zlokalizowania na działce objętej wnioskiem budynku gospodarczego wykorzystywanego do celów gospodarczych i budynku kurnika, a ponadto przeznaczenie 1/3 terenu działki pod uprawę warzyw, winny w ocenie wnioskodawców stanowić podstawę do zmiany oznaczenia gruntów.
Decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...], Starosta [...] odmówił wprowadzenia zmian w części opisowej i graficznej operatu ewidencji gruntów i budynków dla działki nr 945/2 położonej na terenie miasta [...], stanowiącej współwłasność: JDj w 1/4 części oraz LD w 3/4 części, poprzez pozostawienie konturu klasyfikacyjnego nr 20-2785/B o pow. 0,1738 ha bez zmian (działka nr 945/2).
Organ I instancji pismem z dnia 21 maja 2019 r. zwrócił się do Przedsiębiorstwa Usług [...] wykonującej modernizację ewidencji gruntów i budynków miasta [...] o ponowną weryfikację użytku gruntowego występującego na przedmiotowej działce. W dniu 4 czerwca 2019 r. Spółka przeprowadziła wizję terenową, sporządzając protokół z oględzin oraz dokumentacje fotograficzną. Ustalono, że na działce znajduje się budynek mieszkalny oraz budynek niemieszkalny, działka zagospodarowana jest nierolniczo (trawa, rabaty, drzewa, krzewy) i dlatego oznaczenie użytku B należy pozostawić bez zmian. Z informacji uzyskanych od Gminy [...] wynika z kolei, że dla działki nr 954/2 brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zgodnie ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...]", nieruchomość ta położona jest w obszarze zabudowanym oznaczonym symbolem MU2 z funkcją wiodącą mieszkaniowo-usługową.
Starosta w dniu 16 lipca 2019 r. przeprowadził oględziny spornej nieruchomości i stwierdził, że działka nr 945/2 zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, budynkiem składającym się z kuchni letniej, garażu, nieczynnej obory i budynkiem niemieszkalnym, składającym się z pomieszczenia, gdzie składowany jest opał, a w pozostałej części znajdowała się kiedyś suszarnia na tytoń, natomiast aktualnie znajdują się urządzenia do pielęgnacji roślin przydomowych. Na działce znajduje się również mały kurnik drewniany. Wjazd wyłożony jest kostką.
Organ I instancji zaznaczył, że w wyniku realizacji prac geodezyjnych dotyczących modernizacji ewidencji gruntów i budynków miasta [...], wykonanej na podstawie art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020., poz. 276 z późn. zm.) – dalej: "P.g.k.", dokonał weryfikacji użytków gruntowych oraz budynków położonych m.in. na działce nr 945/2. W okresie wyłożenia do wglądu projektu operatu opisowo - kartograficznego obrębu [...] wnioskodawczynie nie zgłosiły uwag do ustalenia użytku gruntowego dla własnej działki ewidencyjnej nr 945/2. Po upływie okresu wyłożenia projektu oraz rozpatrzenia zgłoszonych uwag do projektu dane objęte modernizacją, zawarte w operacie opisowo - kartograficznym stały się danymi ewidencyjnymi gruntów i budynków i zostały ujawnione w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym Starosta ogłosił w dniu [...] września 2018 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa pod poz. [...].
Ponadto Starosta wezwał wnioskodawczynie do wykazania, że działka nr 954/2 stanowi siedlisko gospodarstwa rolnego, jednakże w wyznaczonym terminie strony nie złożyły stosownych dokumentów. Z informacji od organu administracji architektoniczna – budowlanej wynika, że od 2008 r. nie toczy się i nie toczyło postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla obiektu budowlanego na ww. nieruchomości.
Mając powyższe na względzie organu I instancji za podstawę działań przyjął regulacje zawartą w § 35 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393, dalej zwane "rozporządzeniem"), oględziny terenowe. W wyniku obu oględzin stwierdzono, że działka wykorzystywana jest jako teren mieszkaniowy, na którym jest budynek mieszkalny i inne budynki niemieszkalne. Na działce brak jest natomiast budynków wykorzystywanych dla rolnictwa, budynków inwentarskich, a obszar wokół budynków nie przejawia terenu wykorzystywanego rolniczo. Nie stwierdzono również zaplecza rolniczego i sprzętu rolniczego. Organ I instancji podał, że mimo posiadanych gruntów rolnych w współwłasności JD LD w miejscu zamieszkania LD – na działce nr 945/2 nie znaleziono podstaw do wykazania "siedliska gospodarstwa rolnego", a w konsekwencji wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów zmiany klasy użytku gruntowego B. W odwołaniu JD LD zarzuciły błąd w ustaleniach faktycznych, stanowiących podstawę wydania decyzji oraz naruszenie art. 8 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn zm.) – dalej: "K.p.a.", poprzez prowadzenie postępowania w sposób zaprzeczający zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej.
Odwołujące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji względnie jej zmianę poprzez wprowadzenie zmian w części opisowej i graficznej operatu ewidencji gruntów i budynków dla działki nr 945/2 i uznanie przedmiotowej nieruchomości, jako działki związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dni [...] września 2019 r.
Podzielając w całości stanowisko organu I instancji PWINGiK podał, że dla określenia rodzaju użytku gruntowego objętego wnioskiem skarżących istotne znaczenie ma przede wszystkim rodzaj posadowionych na działce nr 945/2 obiektów budowlanych. Skoro na działce odwołujących się brak jest budynków składowych dla rolnictwa, budynków inwentarskich czy też innych budynków wykorzystywanych do celów rolniczych, a obszar wokół budynków nie przejawia cech terenu wykorzystywanego rolniczo i brak jest zaplecza rolniczego oraz sprzętu rolniczego, to odmowę uwzględnienia żądania odwołujących uznać należało za zgodną z prawem. Posiadanie urządzeń do pielęgnacji roślin przydomowych bądź narzędzi wykorzystywanych do uprawy ekologicznej warzyw na działce nr 747/5 na własne potrzeby, nie przesądza automatycznie o związku z posiadanym przez skarżące gospodarstwem rolnym.
Tym samym nieruchomość nie kwalifikuje się do określenia, jako użytki Br, gdyż stan zagospodarowania nie wypełnia hipotezy określonej w ust. 1 lp. 5 załącznika nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie, LD wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżona decyzję wydano z naruszeniem:
- 1. art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy m.in. w zakresie przyjęcia, że suszarnia na tytoń znajduje się w budynku przeznaczonym na składowanie opału, podczas gdy w rzeczywistości jest zlokalizowana w odrębnym budynku. Ponadto organ nie odzwierciedlił w protokole oględzin pomieszczeń na działce nr 945/2, służących do chowu drobiu, przechowywania owoców, przechowywania siana oraz zboża;
- 2. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia;
- 3. przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez nieuwzględnienie, że na działce skarżącej znajdują się pomieszczenia i urządzenia budowlane, stanowiące zorganizowaną całość z reszta gospodarstwa skarżącej, a tym samym stanowią grunt rolny zabudowany;
- 4. art. 24 ust. 2a pkt 2 P.g.k. poprzez jego niezastosowanie i niezasadną odmowę uwzględnienia żądań wnioskodawców.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, gdyż nie doszło do naruszenia przepisów prawa w sposób przewidziany w art. 145 P.p.s.a., co obligowałoby Sąd do uwzględnienia skargi.
Przedmiotem zaskarżenia jest odmowa wprowadzenia zmiany oznaczenia użytku gruntowego na działce ewidencyjnej nr 945/2 położonej na terenie miasta [...] w ewidencji gruntów i budynków poprzez zniesienie dotychczasowego oznaczenia "B" na grunt rolny zabudowany o symbolu "Br". Kwestionowane przez skarżącą oznaczenie użytku gruntowego "Br" wprowadzono w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Operat opisowo - kartograficzny stał się operatem ewidencji gruntów i budynków ogłoszonym w Dzienniku Urz. Woj. Podkarpackiego z dnia [...] września 2018 r., poz. [...].
Podkreślić należy, że podstawowym obowiązkiem organów w zakresie prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Szczegółowe zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz zasady wymiany danych ewidencyjnych reguluje obecnie ww. rozporządzenie. Rozporządzenie to posługuje się kategorią aktualizacji operatu ewidencyjnego, która następuje z urzędu lub na wniosek, poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do danych ewidencyjnych - niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów, z których wynikają przedmiotowe zmiany (§ 45 ust. 1, § 47 ust. 1). Zasadniczym trybem modyfikowania danych ewidencyjnych jest ich bieżąca aktualizacja, zgodnie z § 45 ust. 1 rozporządzenia aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi;
- 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych;
- 3) wyeliminowania danych błędnych.
Za nietrafne Sąd uznaje zarzuty skargi dotyczące przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zarówno organ I jak i II instancji podjął wszelkie możliwe prawem dopuszczone środki dowodowe, o czym stanowi art. 75 § 1 K.p.a., aby spełnić obowiązek prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 4 czerwca 2019 r. oględziny przeprowadził wykonawca modernizacji ewidencji gruntów (sporządzono protokół i dokumentację fotograficzną), oględziny przeprowadził też organ I instancji w dniu 16 lipca 2019 r., z których sporządzono protokół. Protokół ten bez uwag podpisała LD obecna podczas oględzin. Organ I instancji nie poprzestał tylko na przeprowadzeniu oględzin, ale wystąpił do wnioskodawczyń pismem z dnia 7 sierpnia 2019 r. o przedstawienie dokumentów wskazujących, że działka nr 945/2 stanowi siedlisko gospodarstwa rolnego, jednak strony nie przedstawiły żadnych dowodów.
Również organ II instancji podjął uzupełniające postępowanie wyjaśniające, o czym świadczy treść pisma z dnia 24 października 2019 r. i odpowiedź udzielona przez Starostę [...] w piśmie z dnia 31 października 2019 r., że w zasobach archiwalnych brak jest pełnej dokumentacji potwierdzającej stan zagospodarowania nieruchomości. W dniu 13 listopada 2019 r. skarżąca zapoznała się z aktami sprawy i materiałem dowodowym zebranym przez organ II instancji (karta akt admin. II. inst. nr 19) i nie wniosła żadnych uwag, ani nie zgłosiła wniosków.
Zebrany materiał dowodowy doprowadził organy orzekające do wniosku, że teren nieruchomości nie jest wykorzystywany rolniczo, ani nie służy, jako zaplecze inwentarskie dla gospodarstwa rolnego, co potwierdziło ustalenia wynikające z modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków. Słusznie organ II instancji wskazał na konieczność weryfikacji aktualnych funkcji budynków niemieszkalnych na działce nr 945/2 oraz sposób zagospodarowania niezabudowanej części tej działki kontekście wnioskowanej zmiany oznaczenia użytków gruntowych. Organy obydwu instancji wyjaśniły prawidłowo, bardzo szczegółowo i jasno, dlaczego nie mogły dokonać żądanej przez skarżącą aktualizacji wnioskowanych danych.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przy uwzględnieniu prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy, szczegółowo wyjaśniono, dlaczego nie istnieją przesłanki zastosowania dla działki nr 945/2 symbolu "Br", wobec niespełnienia kryteriów definiujących ten symbol, w załączniku nr 6 ust. 1 lp.5 do ww. rozporządzenia. Z tego względu niezasadne okazały sie też zarzuty dotyczące naruszenia przepisów rozporządzenia.
Za niezasadny należy też uznać zarzut naruszenia art. 24 ust. 2a pkt 2 P.g.k., gdyż postępowanie z wniosku między innymi skarżącej zakończyło się zaskarżona decyzją, zatem postępowanie administracyjne o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków było prowadzone.
Postępowanie zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w sposób umożliwiający udział w czynnościach organów, materiał dowodowy zebrano w sposób umożliwiający jego szczegółową ocenę i odniesienie się do przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia. Uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji są rzeczowe, szczegółowe i zrozumiałe. Organy odniosły się wyczerpująco i prawidłowo do wszystkich zarzutów. Z powyższych przyczyn zarzuty skargi okazały się niezasadne i skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku.
Sąd nie stwierdził żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, ani też naruszenia przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.