Uzasadnienie
Przedmiotem skargi A.B. prowadzącej działalność gospodarczą pn. [...] A. B. w W. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dalej "Kolegium", z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż alkoholu powyżej 4,5 % do 18 %.
Na podstawie akt administracyjnych sprawy ustalono, że po uchyleniu postanowieniem Kolegium z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w G., dalej "GKRPA", z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] GKRPA ponownie negatywnie zaopiniowała wniosek A.B. o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 4,5 % do 18 % zawartości alkoholu z przeznaczeniem do spożycia poza miejscem sprzedaży w punkcie: sklep spożywczy [...] [...] W. nr działki 1783/4.
W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w trakcie oględzin miejsca usytuowania punktu sprzedaży, którego dotyczy wniosek ustalono, że wewnątrz budynku, zlokalizowanego na działkach 1783/3 i 1783/4 nie został wydzielony odrębny lokal, który mógłby być przeznaczony na miejsce sprzedaży napojów alkoholowych. Brak jest wewnątrz tego budynku trwałych przegród w postaci ścian działowych, zaś miejsce wskazywane przez wnioskodawców jako planowany punkt sprzedaży jest w istocie tylko miejscem usytuowania regałów przeznaczonych na konkretny asortyment, w tym przypadku również alkohol. Na posiedzeniu w dniu 5 maja 2017 r. GKRPA dokonała pomiaru odległości pomiędzy punktem sprzedaży, którego dotyczy rozpatrywany wniosek a granicami działek usytuowanych obiektów chronionych. Pomiaru dokonano na mapie geodezyjnej skala 1:1000, zgodnie ze wskazaniem wynikającym z § 3 w zw. a § 2 pkt 1 Uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w sprawie zasad usytuowania sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Gminy [...], dalej "uchwała Rady Miejskiej w [....] z dnia [...] listopada 2016 r.".
Ustalono, że odległość od oznaczonych na mapie pkt nr 1 do pkt 2 oraz od pkt nr 3 do pkt 4,tj. od granicy działki nr 1783/4, na której usytuowany jest punkt sprzedaży do granicy działki nr 1782, na której usytuowany jest budynek, w którym znajdują się m.in. pomieszczenia Zakładu Opieki Zdrowotnej nr 2 - Ośrodka Zdrowia, wynosi odpowiednio 12,15 m i 12,10 m. Odległość od wskazanych na mapie pkt nr 5 do pkt 6 i od nr 7 do pkt 8, tj. od granicy działki nr 1783/4, na której usytuowany jest punkt sprzedaży do granicy działki nr 1785, na której usytuowany jest kościół parafialny w W. wynosi odpowiednio 14,30 m i 14,20 m. Zatem odległość pomiędzy najbliższymi punktami granicznymi działki, na której usytuowany jest punkt sprzedaży oraz działki, na której usytuowany jest obiekt chroniony jest mniejsza niż 30 m, co jest niezgodne z § 2 ust. 1 uchwały z dnia 30 listopada 2016 r. i uzasadnia wydanie negatywnej opinii.
W zażaleniu na ww. postanowienie A.B. podniosła, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się od początku 2016 r., a zatem winno uwzględniać zasady pomiaru określone w uchwale Rady Miejskiej w G.M. z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i ustalenia liczby punków sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Miasta i Gminy [...], dalej "uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2002 r.", dokonywanego pomiędzy punktem sprzedaży, a granicą działki na której usytuowany jest obiekt chroniony w ciągu komunikacyjnym. Zasady te są bardziej korzystne niż określone w obecnie obowiązującej uchwale Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. która ponadto nie zawiera przepisów przejściowych.
Opisanym na wstępie postanowieniem Kolegium działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej "k.p.a.") w związku z art. 18 ust. 1 i 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 487 ze zm., dalej "ustawa").
Kolegium wyjaśniło, że ustawodawca w art. 18 ust. 1 ustawy postanowił, że sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży, zwanego dalej "organem zezwalającym". Zgodnie z art. 18 ust. 3 a ustawy zezwolenia, o których mowa w ust. 3, organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy. Przepis art. 12 ust. 1 ustawy stanowi, że rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży. Ust. 2 wskazuje, że rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania, na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
Orzeczenie organu odwoławczego zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą aktualności zostaje podjęte z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Pomiary odległości pomiędzy najbliższymi punktami granicznymi działki, na której usytuowany jest punkt sprzedaży oraz działki, na której usytuowany jest obiekt chroniony na mapie geodezyjnej skala 1:1000, dokonano zgodnie ze wskazaniem wynikającym z § 3 uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. uchwalonej w toku postępowania i niezawierającej przepisów przejściowych. Pomiary wykazały, że odległość ta jest mniejsza niż 30 m, co jest niezgodne z § 2 ust. 1 tej uchwały. Organy I i II instancji orzekając w przedmiotowej sprawie były zobligowane do stosowania obowiązujących przepisów w tym prawa miejscowego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A.B. zaskarżając w całości postanowienie Kolegium z dnia [...] lipca 2017 r. nr zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy, t.j. naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie zastosowanie znajdzie uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2016 r., w sytuacji gdy wskazana uchwała wprowadzona już po wszczęciu przedmiotowego postępowania zmienia drastycznie sposób pomiaru odległości pomiędzy punktem sprzedaży a obiektem chronionym, nie zawierając przy tym przepisów przejściowych, czym narusza interes prawny skarżącej pozbawiając ją możliwości spełnienia przesłanek uzyskania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.
Mając na uwadze powyższe wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że postępowanie w sprawie trwa od początku 2016 r. i prowadzone było zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2002 r. Przedmiotowa uchwała przewidywała pomiar odległości pomiędzy punktem sprzedaży, a granicą działki na której usytuowany jest obiekt chroniony poprzez pomiar odległości w ciągu komunikacyjnym. W takim też stanie prawnym złożyła skarżąca wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu, bowiem w jej ocenie spełniła przesłanki wynikające z w/w uchwały. Rada Miejska w [...] uchyliła przedmiotową uchwałę w trakcie prowadzonego postępowania. Nowa uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. w § 3 przewiduje dokonanie pomiaru odległości na mapie geodezyjnej w linii prostej pomiędzy najbliższymi punktami granicznymi działki, na której usytuowany jest punkt sprzedaży oraz działki na której usytuowany jest obiekt chroniony.
Przedmiotowa zmiana w drastyczny sposób ograniczyła skarżącej możliwość spełnienia warunków wymaganych do uzyskania zezwolenia, wprowadzając niczym nieuzasadnione rygorystyczne warunki pomiaru dokonywanego na mapie. Dodatkowo uchwała nie wprowadziła żadnych postanowień przejściowych dotyczących postępowań wszczętych przed wejściem w życie uchwały, a zatem zupełnie nagle w trakcie trwającego postępowania skarżąca została pozbawiona możliwości uzyskania zezwolenia. Mając na uwadze powyższe należy uznać, iż uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. jako naruszająca interes prawny nie może być podstawą orzekania przez organy administracji, a rozstrzygnięcie powinno zostać wydane na podstawie uchwały z dnia [...] marca 2002 r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta i gminy [...] po przeprowadzeniu postępowania zgodnie z przepisami tejże uchwały.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.
Sąd może uwzględnić skargę tylko wówczas gdy dopatrzy się naruszenia prawa w stopniu określonym w art. 145 § 1 P.p.s.a.
Rozpoznając skargę Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną – art. 134 P.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Przedmiotem skargi jest postanowienie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w G. Materialnoprawną podstawą wydanie w niniejszym postępowaniu postanowienia jest przepis art. 18 ust. 3a o wychowywaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 487).
Komisja Rozwiazywania Problemów Alkoholowych w G. postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. negatywnie zaopiniowała wniosek skarżącej o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, powołując się na art. 18 ust. 3a ustawy w związku z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz ustalania liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Gminy.
Zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy Rada Gminy ustala w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych realizuje zadania przyznane przez ustawodawcę. Przez uprawnienia opiniodawcze Komisje uzyskały zdolność do władczego podejmowania we własnym imieniu działań wywołujących, w określonym zakresie orzecznictwa administracyjnego w sprawach indywidualnych. Komisje rady gminy pod względem procesowym są w stosunku do wójta równorzędnymi organami. Nie zachodzi pomiędzy tymi organami żaden stosunek nadrzędności ani podległości. Uczestniczą one w załatwianiu jednej sprawy administracyjnej, ale każdy z tych organów realizuje odrębne, samodzielne kompetencje (patrz: uchwała składu 5 sędziów NSA z dnia 11 maja 1998 r., sygn. OPK 3/98). Z brzmienia przepisu art. 18 ust. 3a ustawy wynika, iż jedynym kryterium do wydania pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych jest zgodność z uchwałą rady gminy podjętą na podstawie delegacji ustawowej z art. 12 ust. 2 do wydania tego przepisu prawa miejscowego w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
Przedmiotowa uchwała rady gminy w sposób precyzyjny określa w § 2, iż "sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5 % alkoholu oraz piwa, powyżej 4,5 % di 18 %, z wyjątkiem piwa oraz powyżej 18 % zawartości alkoholu do spożycia poza miejscem sprzedaży może być prowadzona w punktach usytuowanych w odległości większej niż 30 m od granicy działki, na której usytuowany jest punkt do granicy działki usytuowanych obiektów:
- - szkół, przedszkoli i innych placówek oświatowo – wychowawczych i opiekuńczych,
- - kościołów i kaplic,
- - zakładów opieki zdrowotnej.
Równocześnie uchwała rady gminy w § 3 precyzyjnie określiła jak należy dokonywać tych pomiarów. "Pomiaru tego dokonuje się na mapie geodezyjnej w linii prostej między najbliższymi punktami granicznymi działki, na której usytuowany jest punkt sprzedaży oraz działki, na których usytuowany jest obiekt chroniony".
Zgodnie z orzecznictwem sądów, uchwała rady gminy obowiązuje do czasu stwierdzenia jej nieważności. Dopiero eliminacja przepisów prawa miejscowego z obrotu prawnego mogła by stanowić podstawę do kwestionowania jej treści.
Regulacja uchwały nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych jak mierzyć odległość punktu sprzedaży od chronionych obiektów. Z zebranego materiału dowodowego wynika, iż gminna Komisja dokonała pomiaru odległości na mapie geodezyjnej w skali 1:1000. Pomiaru odległości dokonał geodeta gminny. W wyniku przeprowadzonych pomiarów ustalono, że od granicy działki nr ew. 1783/4, na której usytuowany jest punkt sprzedaży do granicy działki nr 1782, na której usytuowany jest budynek, w którym znajduje się budynek ZOS – u Ośrodek Zdrowia nr 2 odległość wynosi 12,10 m i 12,15 m (w zależności od punktów przyjętych do pomiaru). Natomiast odległość do granicy działki nr 1785, na której znajduje się Kościół Parafialny wynosi 14,20 m i 14,30 m.
Nie budzi żadnych wątpliwości sądu jak należy mierzyć odległości przewidziane w uchwale.
Nie zasługuje na uwagę stanowisko skarżącej, iż ze względu na fakt, że postępowanie w przedmiotowej sprawie wszczęte zostało w chwili gdy obowiązywała uchwała rady bardziej liberalna i właśnie tą uchwałę należało stosować.
Zgodnie z § 8 uchwały rady gminy nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. "uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [....]".
Uchwała nie zawiera przepisów przejściowych, które pozwoliłoby aby zastosowanie miała poprzednio obowiązująca uchwała z dnia [...] marca 2002 r., nr [...]. Skarżąca nie kwestionuje prawidłowości dokonania pomiarów zgodnie z treścią aktualnie obowiązującej uchwały.
Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) Sąd skargę oddalił.