Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. nr [...],Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "K.p.a."), po rozpoznaniu zażalenia A. w [...] (dalej: "Fundacja"/"Skarżąca"), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PINB") z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...] odmawiające dopuszczenia Fundacji do udziału w postępowaniu w sprawie prawidłowości prowadzonych robót budowlanych przy przebudowie drogi leśnej O. na szczegółowo wymienianych działkach w miejscowości O. i R. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że PINB odmówił dopuszczenia Fundacji do udziału w postępowaniu w sprawie prawidłowości prowadzonych robót budowlanych przy przebudowie drogi leśnej argumentując, że nie została spełniona przesłanka zaistnienia interesu społecznego, uzasadniającego dopuszczenie do udziału w postępowaniu organizacji społecznej, jaką jest Fundacja.
W zażaleniu Fundacja zarzuciła naruszenie art. 31 § 1 K.p.a. polegające na przyjęciu, że za dopuszczeniem do udziału w postępowaniu nie przemawia interes społeczny, podczas gdy posiada ona doświadczenie w tego typu postępowaniach, co przyczyni się do lepszego rozpoznania sprawy. Fundacja działa w interesie ponad 142 tysięcy obywateli podpisanych pod petycją, którzy domagają się, aby budowy dróg leśnych, w środku lasu, w obszarach niezurbanizowanych następowały po ocenie oddziaływania na środowisko. Fundacja nie kwestionuje każdej inwestycji, tylko te, które z punktu widzenia przyrody Karpat, powodowałyby zwiększenie ruchu kołowego w Puszczy i mogłyby wywrzeć nieodwracalne skutki w przyrodzie. Jedyne, czego domaga się Fundacja, to aby inwestycje polegające na budowie lub przebudowie dróg leśnych były realizowane po przeprowadzeniu odpowiedniej oceny oddziaływania na środowisko, co niewątpliwie leży w interesie społecznym.
Rozpatrując sprawę w trybie zażaleniowym WINB stwierdził, że stanowisko PINB jest zasadne, jednak z innych przyczyn, niż wskazano w uzasadnieniu. Fundacja, jako podstawę prawną złożenia wniosku powołała art. 31 § 2 K.p.a., a także powołała się na cele statutowe Fundacji określone w § 5 Statutu oraz na okoliczność prowadzenia od kilku lat monitoringu inwestycji drogowych w lasach, które są przeprowadzane bez oceny oddziaływania na środowisko. WINB wskazał na przesłanki udziału organizacji w postępowaniu administracyjnym na prawach strony naprowadzając, że przesłanki te muszą wystąpić łącznie, a ich spełnienie ustala właściwy organu administracji publicznej rozpoznający sprawę. Żądania organizacji społecznej muszą być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji; musi istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej.
W tym celu należy ocenić czy między celami organizacji społecznej a przedmiotem sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym. W tym ujęciu WINB uznał, że żądanie Skarżącej spełnia pierwszą przesłankę, tj. postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, lecz praw i obowiązków "innej osoby", jednakże - wbrew stanowisku PINB - żądanie Fundacji nie spełnia kolejnej przesłanki, jaką jest uzasadnienie udziału jej celami statutowymi. Postępowanie administracyjne dotyczy zagadnień regulowanych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. - Prawo budowlane, w tym art. 83 ust. 1, który określa ustawowe zadania i kompetencje organów nadzoru budowlanego.
Zatem udział organizacji społecznej w tym postępowaniu winien być uzasadniony celami statutowymi organizacji, które obejmowałyby realizację zadań z zakresu Prawa budowlanego. Ocena statutu Fundacji nie potwierdza, aby udział w postępowaniu był uzasadniony jej celami statutowymi, gdyż nie wiążą się one z dbałością o przestrzeganie przepisów Prawa budowlanego. Jakkolwiek statut Fundacji nawiązuje do budownictwa, to kwestie związane z budownictwem są określone w statucie bardzo ogólnie i nie mają merytorycznego powiązania z postępowaniem prowadzonym przez PINB a z postępowaniem dotyczącym ochrony przyrody i środowiska. Zadania i kompetencje organów nadzoru budowlanego polegają na sprawowaniu nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów Prawa budowlanego. Powiatowy i wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego nie są organami ochrony środowiska, które prowadzą odrębne postępowania, w oparciu o inne przepisy.
Tak więc pomiędzy prowadzonym postępowaniem w sprawie prawidłowości prowadzonych robót budowlanych przy przebudowie drogi leśnej O. w miejscowości R. a celami statutowymi, brak jest powiązania merytorycznego w sensie prawnym. W konkluzji WINB uznał, że brak jest podstaw do oceny kolejnej przesłanki określonej art. 31 § 1 K.p.a., tj. uzasadnionego interesu społecznego, gdyż żądanie Fundacji nie spełnia przesłanki, jaką jest uzasadnienie jej celami statutowymi organizacji, tj. celami statutowymi Fundacji.
W skardze Fundacja zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 31 § 1 K.p.a., polegające na przyjęciu braku spełnienia przesłanki, jaką jest uzasadnienie związku celów statutowych z przedmiotem postępowania, podczas gdy z § 6 pkt 14 statutu Fundacji jasno wynika, że realizacja celów statutowych następuje m.in. poprzez uczestnictwo w postępowaniach administracyjnych dotyczących "zagospodarowania i planowania przestrzennego oraz budownictwa" co pozostaje w bezpośrednim związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie prawidłowości prowadzonych robót budowanych. Na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz Fundacji kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga jest uzasadniona.
- I. Stan sprawy jest następujący.
- 1. W dniu [...] marca 2012 r. Nadleśnictwo (dalej: "Nadleśnictwo") dokonało zgłoszenia do Starosty zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie drogi leśnej O. w km. 0 + 000 – 2 + 700 na działkach nr 3/6, 3/8, 442, 443, 444 i 445 O., R. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Starosta umorzył postępowanie w przedmiocie opisanego zgłoszenia, bowiem problematyka dróg leśnych położonych w lasach leży poza zakresem działania organów administracji architektoniczno – budowlanej.
- 2. Wnioskiem z daty [...] kwietnia 2020 r., Fundacja wystąpiła do PINB o wszczęcie z urzędu postępowania naprawczego w sprawie inwestycji zrealizowanej przez Nadleśnictwo, polegającej na przebudowie drogi leśnej O. W związku z tym wnioskiem PINB, pismem z dnia [...] czerwca 2020 r., zwrócił się do Nadleśnictwa o udzielenie informacji dotyczących przedmiotowej inwestycji, po czym w dniu [...] czerwca 2020 r., na podstawie art. 81a oraz art. 84a P.b. poinformował o kontroli legalności wykonanych prac budowlanych. Z przeprowadzonych [...] lipca 2020 r. czynności kontrolnych sporządzony został protokół wraz z materiałem fotograficznym. Następnie, zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2020 r., na podstawie art. 61 § 4 K.p.a., powiadomił Nadleśnictwo o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie prawidłowości prowadzonych robót budowlanych przy przebudowie drogi leśnej objętej zgłoszeniem opisanym w pkt 1. W ramach tego postępowania, postanowieniem z dnia [...]sierpnia 2020 r. PINB odmówił Fundacji dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie prawidłowości prowadzonych robót budowlanych dotyczących przedmiotowego postępowania; postanowienie doręczono Fundacji oraz Nadleśnictwu. Na postanowienie to zażalenie złożyła Fundacja; WINB zażalenia nie uwzględnił z odmienną, niż to przyjął PINB, argumentacją. Rozstrzygnięcie to stanowi przedmiot skargi.
- 3. Z akt administracyjnych wynika również, że decyzją z dnia [...]sierpnia 2020 r. PINB, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postepowanie administracyjne w sprawie prawidłowości robót budowlanych przy przebudowie drogi leśnej O.; decyzję doręczono wyłącznie Nadleśnictwu.
- II. Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym unormowany jest w art. 31 K.p.a. Zgodnie z § 1, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.
Z przepisu tego wynika, że organizacji społecznej przysługują dwojakiego rodzaju uprawnienia: po pierwsze - uprawnienie obejmujące żądanie wszczęcia postępowania i po drugie - uprawnienie dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu. W obu przypadkach, żądanie organizacji społecznej musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz musi przemawiać za tym interes społeczny. Podkreślić należy, że przesłanki te muszą być spełnione łącznie.
III. Zgodnie z przedstawionym stanem sprawy (pkt I uzasadnienia), PINB z inicjatywy Fundacji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie prawidłowości prowadzonych robót budowlanych przy przebudowie drogi leśnej. Ponieważ inicjując postępowanie kontrolne Fundacja domagała się jednocześnie dopuszczenia jej do udziału w tym postępowaniu, dlatego zasadnym było przed zakończeniem tego postępowania (przed wydaniem decyzji) rozstrzygnąć w tym przedmiocie. PINB, dokonując oceny przesłanek z art. 31 § 1 K.p.a. stwierdził, że wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu ma oparcie w § 5 i § 6 statutu Fundacji. Jednocześnie PINB analizując przesłankę wystąpienia "interesu społecznego", interesu takiego nie dopatrzył się.
Natomiast w postępowaniu zażaleniowym WINB nie zgodził się z ustaleniami, jakoby Fundacja poprzez udział w postępowaniu realizowała cele statutowe. W konsekwencji, nie rozpatrując istnienia po stronie Fundacji "interesu społecznego", utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z odmienną argumentacją. Sąd stanowiska WINB nie podziela.
Zgodnie z § 5 Statusu, celem Fundacji jest propagowanie i realizowanie działań na rzecz ochrony przyrody i środowiska Polski i świata. Cele te, stosownie do § 6 pkt 14 Statutu, Fundacja realizuje poprzez działalność interwencyjną i kontrolną w zakresie stanu środowiska przyrodniczego oraz przestrzegania przepisów dotyczących ochrony przyrody, zagospodarowania i planowania przestrzennego oraz budownictwa, w tym m.in. inicjowanie i udział w postępowaniach administracyjnych i postępowaniach sądowych. Zapis "działalność w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących budownictwa (...) i udział w postępowaniach administracyjnych i postępowaniach sądowych", aczkolwiek ma charakter ogólny, to jednak w konkretnym przypadku upoważnia do przyjęcia, że udział Fundacji w postępowaniu administracyjnym, służy realizacji jej celów statutowych. Ochrona przyrody K. w aspekcie zwiększenia ruchu kołowego w Puszczy wynikającego z przeprowadzonych prac przy drodze leśnej O. – R. i ewentualne nieodwracalne skutki w przyrodzie z tym związane, niewątpliwie mieści się w działaniach podejmowanych na rzecz ochrony przyrody i środowiska Polski.
Zatem zasadnie PINB ocenił, że w ramach postępowania dotyczącego prawidłowości prowadzonych robót budowlanych przy przebudowie drogi leśnej, Fundacja, poprzez udział w tym postępowaniu, realizuje cele statutowe.
Prawidłowe stanowisko PINB w zakresie wyżej wskazanym ma ten skutek, że aktualizują się zarzuty zażalenia dotyczące zbadania "interesu społecznego" Fundacji. Ponieważ WINB kwestii tej nie rozważył, dlatego zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu.
Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm., dalej: "P.p.s.a."), w zw. z art. 31 § 1 K.p.a. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 P.p.s.a.