Uzasadnienie
W piśmie z dnia 17 kwietnia 2014 r. Burmistrz Miasta [.] zawiadomił [.] Zakłady Komunalne "[.]" sp. z o.o. w [.] (dalej: Spółka) o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku wynikającego z art. 9n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymywaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 – dalej określana jako ustawa), za drugi kwartał 2014 r.
Decyzją z dnia [.] maja 2014 r. nr [.], Burmistrz Miasta [.] nałożył na Spółkę karę pieniężną w kwocie 100 zł za nieterminowe przedłożenie kwartalnego sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za II kwartał 2013 r. i – w punkcie II - zobowiązał ją do zapłaty tej należności w terminie 30 dni od dnia ostateczności decyzji. Stosownie bowiem do art. 9n ust. 1 i 2 ustawy o utrzymywaniu czystości i porządku w gminach, sprawozdanie takie należało przedłożyć do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy, czyli za drugi kwartał - do 31 lipca danego roku. Tymczasem sprawozdanie, które nadane zostało w placówce pocztowej w dniu 31 lipca 2013 r., wpłynęło do organu w dniu 1 sierpnia 2013 r., a zatem z jednodniowym uchybieniem terminu ustawowego. Termin ten ma charakter materialnoprawny i wobec tego nie znajduje do niego zastosowania art. 57 Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa), w tym § 4. Decydujące znaczenie ma bowiem wpływ sprawozdania do organu, a nie jego nadanie u operatora publicznego. Wobec tego zaistniały przesłanki do wymierzenia kary na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy.
W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zakwestionowała ustalenie organu, jakoby doszło do nieterminowego złożenia przez nią przedmiotowego sprawozdania. Zostało ono bowiem nadane drogą pocztową w dniu 31 lipca 2013 r. i tym samym spełniono warunek określony w art. 57 § 5 Kpa.
Decyzją z dnia [.] lipca 2014 r. nr [.], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktu II, a w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Organ odwoławczy uznał, że nałożenie kary na Spółkę było prawidłowe, ponieważ przedmiotowe sprawozdanie nie zostało złożone w przepisanym terminie. Ma on bowiem charakter materialnoprawny, a jego niedotrzymanie jest równoznaczne z popełnieniem deliktu administracyjnego. Nie znajduje bowiem zastosowania w opisanej sprawie przepis art. 57 § 5 pkt 2 Kpa. Miarodajny dla zachowania terminu jest dzień przekazania sprawozdania organowi. Kwestię reformacji zaskarżonej decyzji wyjaśniono brakiem podstawy prawnej do określenia terminu zapłaty w rozstrzygnięciu decyzji, ponieważ termin ten wynika wprost z ustawy.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się Spółka, wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę, w której domagała się uchylenia wydanych w sprawie decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 9n ust. 2 ustawy poprzez jego błędną wykładnię, art. 57 § 5 Kpa poprzez jego niezastosowanie, a art. 107 Kpa poprzez brak należytego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie Spółki organy niezasadnie przyjęły, że przy ocenie zachowania terminu do złożenia sprawozdania nie ma znaczenia dyspozycja art. 57 Kpa, a wbrew ich stanowisku termin do jego złożenia nie ma charakteru materialnoprawnego. Wobec tego nadając przesyłkę w dniu 31 lipca 2013 r. u operatora pocztowego zachowano termin do dokonania tej czynności.
W piśmie procesowym z dnia 12 stycznia 2015 r. skarżący powołując się na orzecznictwo podkreślił brzmienie przepisu art. 9n ust. 2 ustawy, które daje podstawę do przyjęcia, że wykonał ustawowy obowiązek w terminie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kpa lub innych przepisach.
W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stan faktyczny sprawy nie jest sporny. Żadna ze stron nie kwestionuje bowiem ani faktu nadania przez stronę skarżącą zbiorczego zestawienia danych w placówce pocztowej ani daty dokonania tej czynności, ani też daty wpływu sprawozdania do organu.
Przedmiotem sporu jest wykładnia przepisu art. 9n ust. 2 ustawy i czy w takim stanie faktycznym istniały podstawy do nałożenia na stronę kary pieniężnej w oparciu o przepis art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy. Zgodnie z art. 9n ust. 1 ustawy podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzenia kwartalnych sprawozdań. Z ust. 2 tego przepisu wynika, że sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy. Wedle zaś art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n – podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w całości pogląd wyrażony w powołanym w piśmie procesowym skarżącego z dnia 12 stycznia 2015 r. uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Gliwicach z dnia 29 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/ GL 433/14 (Lex 1513318). Pogląd ten jest absolutnie zgodny z wykładnią dokonaną przez tut. Sąd we własnym zakresie.
Termin w stosunkach administracyjnoprawnych ma istotne znaczenie prawne i wprowadzany jest do konstrukcji instytucji prawnej zarówno przez przepisy prawa materialnego, jak i przepisy prawa procesowego. O charakterze terminu (termin prawa materialnego, czy prawa procesowego) nie decyduje, w jakim akcie prawnym, czy też w jakim miejscu został zamieszczony, lecz jego treść i wynikająca z niej funkcja, którą przepis ten ma spełnić oraz jego istota (zob. uzasadnienie uchwały 7 Sędziów SN z 14 marca 1986 r., sygn. akt III PZP 8/86, OSNC 12/86/194 - OSP 1/87/19 s. 31). W uzasadnieniu postanowienia z 5 listopada 1976 r., sygn. akt III CRN 202/76, OSNC 10/77/186, Sąd Najwyższy wskazał, że przy rozstrzyganiu wątpliwości co do charakteru terminu należy brać pod uwagę nie tyle sformułowanie ustawowe, a głównie skutek prawny uchybienia terminu. Terminem materialnym jest okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego.
Charakteryzuje się tym, że jego przekroczenie powoduje trwałą niemożność podjęcia czynności z nim powiązanej. Przekroczenie terminu materialnego powoduje również i to, że nie można go przywrócić za pomocą mechanizmów wynikających z art. 58-60 Kpa Pojęcie terminu proceduralnego wiązać z kolei należy z okresem do dokonania czynności proceduralnej przez podmioty postępowania administracyjnego. Uchybienie terminu procesowego wywołuje skutek prawny w płaszczyźnie procesowej przez uzależnienie skutków czynności procesowej od zachowania terminu. Od negatywnych następstw uchybienia terminu procesowego przepisy prawa przewidują możliwość obrony za pomocą instytucji przywrócenia terminu, przewidzianej w art. 58 Kpa (zob. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod redakcją Marka Wierzbowskiego, C.H Beck, Warszawa 2013, s. 313-315).
Terminy prawa materialnego są co do zasady nieprzywracalne, a ich przywrócenie jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy prawa określające dany termin. Przepisy ustawy o utrzymaniu czystości porządku w gminach nie regulują sytuacji przywrócenia terminu określonego w art. 9n ust. 2 ustawy. Z tego punktu widzenia – jak wskazał WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 lutego 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 958/13, termin ten należy traktować jako termin prawa materialnego. Jednocześnie jego przekroczenie, chociaż powoduje negatywne dla podmiotu sankcje pieniężne za każdy dzień opóźnienia, wynikające z art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy, nie powoduje wygaśnięcia obowiązku przekazania wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta sprawozdania, o którym mowa w art. 9n ust. 1-2 ustawy.
Zasadą jest, że termin dla dokonania czynności jest zachowany, jeżeli zostanie ona wykonana, podjęta, zdziałana przed upływem terminu. W przedmiotowej sprawie skarżący nadał sprawozdanie w ostatnim dniu terminu na poczcie listem poleconym, co należy uznać za według ustawowego sformułowania – "przekazanie" sprawozdania w terminie, wynikającym z art. 9n ust. 2 ustawy. Sama czynność nadania przesyłki na poczcie jest czynnością techniczną, która ma potwierdzić fakt złożenia sprawozdania w terminie, ale też rozpoczyna czynność niedokonaną "przekazywania", o której mowa w tym przepisie.
Jak zasadnie wskazuje SKO termin przewidziany w art. 9 ust. 2 ustawy jest terminem prawa materialnego, jednakże sformułowanie przepisu, a zwłaszcza użycie formy niedokonanej "jest przekazywane" wskazuje, że do zachowania tego terminu wystarczy rozpoczęcie "przekazywania" sprawozdania przez podmiot zobowiązany.
Sąd nie podziela pierwotnie wyrażonego przez stronę poglądu, że w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 57 § 5 pkt 2 Kpa. Zdaniem bowiem Sądu art. 57 i następne Kpa odnoszą się jedynie do terminów proceduralnych, o czym świadczy jednoznacznie, wbrew twierdzeniom skargi, oznaczony w art. 1 zakres przedmiotowy kodeksu ("Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie...."). Tym samym przepis ten (a także dalsze, w tym możliwość przywrócenia uchybionego terminu) nie może odnosić się do terminów o charakterze materialnym, po upływie których czynność nie może być skutecznie dokonana i których przywrócenie nie jest prawnie możliwe (tak np. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 6 stycznia 2009 r. sygn. akt II GSK 578/08). Termin z art. 9n ust. 2 ustawy ewidentnie nie jest terminem procesowym. W dualistycznym podziale należy zatem zakwalifikować go jako materialny bądź przynajmniej zbliżony do materialnego.
Wprawdzie bowiem obowiązek przekazania organowi sprawozdania z jego upływem nie wygasa jednak niemożliwym jest po jego upływie terminowe zrealizowanie przewidzianego ustawą obowiązku, a nadto opóźnienie rodzi przewidziane ustawą sankcje. Tym samym nie może odnosić się do niego art. 57 § 5 pkt 2 Kpa Skoro zaś art. 57 § 5 pkt 2 Kpa nie może znaleźć w sprawie zastosowania, dokonać należy analizy art. 9n ustawy, po to by ocenić dokonania jakich czynności ustawodawca domaga się od przedsiębiorcy celem realizacji w terminie przewidzianego w przepisie tym obowiązku. Jak to podkreślił WSA w Gliwicach regulacja zawarta w ustawie, poza określeniem w art. 9n ust. 2 terminu do przekazywania sprawozdania kwartalnego nie określa, czy czynność ta winna być dokonana bezpośrednio w organie, czy też może być zrealizowana również pośrednio, np. za pośrednictwem operatora publicznego. Brak zaś regulacji w tym zakresie nie może skutkować przyjęciem, iż decydująca jest data wpływu sprawozdania do organu.
Ustawodawca nie posłużył się bowiem jednoznacznymi określeniami jak: "sprawozdanie należy doręczyć w terminie do... " lub "sprawozdanie winno zostać osobiście złożone w siedzibie organu w terminie do..." lecz posłużył się nieprecyzyjnym, niezdefiniowanym prawnie pojęciem "przekazywania". Ta bowiem jedynie czynność (niedokonana) musi zostać wykonana przed upływem ustawowego terminu. W konsekwencji, zdaniem Sądu, swoiste wyzbycie się posiadania określonego dokumentu po to by prawnie umocowany do takiego przekazywania podmiot, któremu dokument powierzono, doręczył go organowi można uznać za tożsame z "przekazaniem" sprawozdania.
Nie można bowiem domniemywać, iż ustawodawca terminem "przekazanie" objął nie tylko owe wyzbycie się posiadania dokumentu lecz także dalsze losy sprawozdania, łącznie z doręczeniem do siedziby organu. Gdyby bowiem taka była wola ustawodawcy posłużyłby się pojęciami wymóg ten jasno precyzującymi. Jak zaś podkreśla się w orzecznictwie (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 6 stycznia 2009 r. sygn. akt II GSK 578/08) przepisów prawa określających obowiązki obywatela wobec organów Państwa nie można wykładać w ten sposób, by wyprowadzać z nich wnioski co do istnienia obowiązków dalej idących niż wynikające z dosłownego brzmienia przepisu.
Konkludując – w świetle nieprecyzyjnych zapisów art. 9n ust. 2 ustawy i ich zestawienia z art. 9x ust. 1 pkt 5 tego aktu prawnego, w niespornym stanie faktycznym, w ocenie Sądu brak było podstaw do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej. Błędna wykładnia prawa materialnego miała wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do uchylenia decyzji organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.
W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Biorąc pod uwagę nakład pracy pełnomocnika – radcy prawnego, który przystąpił do sprawy Sąd zasądził wynagrodzenie na podstawie § 2 ust. 1 i 2 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...) (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 490). Pozostałe koszty to wpis od skargi oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.
W razie uprawomocnienia się wyroku organy zastosują wykładnię prawa wyżej zaprezentowaną.