Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] ustalił na rzecz M. C. warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: budynek mieszkalny jednorodzinny, budynek garażowo- gospodarczy, studnia z przyłączem wody, przydomowa oczyszczalnia ścieków z przyłączem kanalizacji sanitarnej, zbiornik na gaz ciekły z przyłączem gazu na działce nr 2990, obręb 209, zjazd indywidualny z drogi gminnej na działkach nr 1217 i 1232 w B., dojazd na działkach nr 1232 w B. i nr 2990 obręb [...] w R. A. G. i E. G., którym nie doręczono tej decyzji, złożyli od niej odwołanie w otwartym, 14-dniowym terminie dla stron postępowania, powołując się na tytuł własności do działek nr 2990 i 1232.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, uznając A. i E. G. za stronę postępowania.
Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Prezydent Miasta [...] ponownie ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego na działce nr 2990 w R., jednakże na skutek odwołania A. i E. G. decyzja ta została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2009 r.
Kolejną decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy na wymienione na wstępie zamierzenie inwestycyjne dla M. C. Decyzja ta nie została doręczona A. i E. G., natomiast organ I instancji pismem poinformował ich, że nie są stroną postępowania, bowiem z dołączonego przez inwestora oryginału księgi wieczystej dla działki nr 1232 wynika nie są właścicielami tejże działki. Nie są też właścicielami żadnej innej działki sąsiadującej z terenem inwestycji.
Pomimo tego A. i E. G. złożyli odwołanie od decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki nr 2990, konsekwentnie podnosząc, że przysługuje im przymiot strony postępowania, bowiem przez zasiedzenie nabyli prawo własności działek, co potwierdza prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w R. z dnia 8.04.3008 r., [...].
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawiesiło z urzędu postępowanie odwoławcze, wskazując, iż sporna jest kwestia własności działki nr 1232 (toczy się postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej), przez którą ma prowadzić dojazd do działki nr 2990 będącej przedmiotem inwestycji.
Po jego podjęciu (postanowienie z dnia [...] czerwca 2010 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzja z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. i E. G., umorzyło postępowanie odwoławcze, wskazując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a.
W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że osoby odwołujące się nie posiadają statusu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, w postępowaniu kończącym się taką decyzją, stronami są wyłącznie właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości objętej projektowaną inwestycją oraz właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości sąsiednich. Do żadnej z tych grup nie należą odwołujący A. i E. G. W szczególności podkreślono, że własność nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy przysługuje M. C. oraz S. P. Odwołujący się posiadają co najwyżej interes faktyczny w sposobie zagospodarowania działek objętych inwestycją, a taki interes nie jest dostateczny do przyznania im statusu strony postępowania.
Z decyzją nie zgodzili się A. i E. G., składając na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W skardze stwierdzili, że są współwłaścicielami działek nr 1232 i 2990, które stanowią ich "wspólny majątek małżeński" na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w R. z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt [...] stwierdzającego zasiedzenie. Umowa (w formie aktu notarialnego), na podstawie której własność nabyli inwestorzy została zawarta już po upływie terminu zasiedzenia nieruchomości przez skarżących, tj. 2 września 2005 r. Orzeczenie sądu w zakresie uzgodnienia treści księgi wieczystej tworzy "tylko domniemanie prawa własności" i nie może definitywnie rozstrzygać o przysługiwaniu prawa własności. Organy nieprawidłowo zbadały "materialne" podstawy wpisów w księdze wieczystej wskutek czego nieprawidłowo odmówiły statusu stron uprawnionych do uruchomienia administracyjnego toku instancji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprawowana przez Sąd, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola działalności administracji obejmuje badanie legalności, czyli zgodności z prawem zaskarżonych aktów, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując takiej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że narusza ona prawo.
Decyzją tą Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem A. G. i E. G. od decyzji Prezydenta Miasta [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego i innych obiektów na działce nr 2990 w R. oraz zjazdu z drogi publicznej i dojazdu na działkach nr 1217 i 1232 obr. [...].
Organ II instancji uznał, że odwołujący nie mają przymiotu strony w prowadzonym z wniosku M. C. postępowaniu, pomimo dopuszczenia tychże osób do udziału w postępowaniu na wcześniejszym jego etapie.
A. G. i E. G. stanowisko to kwestionują, wywodząc swój interes prawnym w toczącym się postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy z tytułu własności, jaki przysługuje im do działek nr 1232 i 2990 na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w R. z dnia 8 kwietnia 2008 r., [...].
Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) nie zawierają szczegółowych uregulowań dotyczących określenia stron w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. W tym zakresie zastosowanie znajduje więc przepis ogólny art. 28 k.p.a., stanowiący, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Tego rodzaju unormowanie nie pozwala na uniwersalne założenie, że przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy przyznany będzie zawsze określonym podmiotom. W każdym przypadku jednak stroną będzie wnioskodawca (inwestor), jak również podmioty legitymujące się tytułem prawnym do nieruchomości, dla których mają być ustalone warunki zabudowy. Natomiast interes prawny innych podmiotów podlegać będzie badaniu w każdym indywidualnym przypadku.
Z akt administracyjnych podlegającej kontroli sprawy wynika, że skarżący posiadają tytuł prawny do nieruchomości oznaczonych jako działki nr 1232 i 2990, których prawo własności nabyli przez zasiedzenie.
Tytuł własności do działki nr 2990 przysługuje też M. C., a w stosunku do działki nr 1232 M. C. i S. P. Dołączone do akt sprawy dokumenty, a w szczególności postanowienie Sądu Okręgowego w R. z dnia 23 marca 2009 r., [...], postanowienie Sądu Rejonowego w R. z dnia 4 listopada 2009 r., [...] oraz postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 13 maja 2010 r., [...] wskazują na istniejący spór co do prawa własności wymienionych działek.
Nie ulega wątpliwości, że spór ten nie został rozstrzygnięty, bowiem zapadłe postanowienia (podobnie jak dołączony na rozprawie przez pełnomocnika uczestnika odpis wyroku Sądu Rejonowego w R. z dnia 16 grudnia 2010 r., [...]) dotyczyły wyłącznie uzgodnienia treści księgi wieczystej ze stanem rzeczywistym, gdzie ostatecznie ujawniono jako właścicieli działki nr 1232 M. C. i S. P. W ocenie Sądu nie jest trafny argument, że w tej sytuacji do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy winny być dopuszczone jedynie osoby, których prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej, bowiem chroni je rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Brak jest bowiem w tym postępowaniu przepisów, które nakazywałyby wykazywać tytuł do nieruchomości wyłącznie na podstawie księgi wieczystej, zwłaszcza w okolicznościach sporu o własność, o którego istnieniu organu posiadają wiedzę.
Nie można również zaakceptować prezentowanego przez pełnomocnika uczestnika M. C. poglądu, że skarżący nie legitymują się tytułem prawnym do nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1232. Z akt sprawy nie wynika, by skarżący zostali tego tytułu pozbawieni.
Sąd zauważa również, ze organy pominęły zupełnie kwestię tytułu prawnego do działki nr 2990, będącej przedmiotem inwestycji. Fakt, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich nie oznacza, że osobom, które legitymują się tytułem własności nie przysługuje status strony w postępowaniu lokalizacyjnym.
Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest przedwczesna, a umarzając postępowanie odwoławcze i odmawiając skarżącym statusu strony organ w istocie rozstrzygnął w sposób nieuprawniony istniejący spór o własność. Istnienie tego sporu, jako zagadnienie prejudycjalne uzasadnia zawieszenie postępowania w urzędu w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Uznając zatem, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania - art. 28 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił ją w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.
Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji, która nie przyznaje żadnych praw i nie nakłada obowiązków, Sąd odstąpił od stosowania art. 152 P.p.s.a. i określenia czy podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek zawarty w skardze.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z niniejszego uzasadnienia.