Uzasadnienie
Decyzją z dnia [.] maja 2015 r. nr [.] Burmistrz Miasta [.] przyznał IŚ zasiłek stały w kwocie 389 zł miesięcznie od dnia 1 kwietnia 2015 r.
Po ustaleniu, że w maju 2015 r. skarżąca uzyskała jednorazowo dochód w wysokości 110.000 zł z tytułu sprzedaży nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, decyzją z dnia [.] czerwca 2015 r., Burmistrz uchylił w całości od 1 czerwca 2015 r. opisaną wyżej decyzję wydaną w przedmiocie zasiłku stałego.
W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazano art. 104 i art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz.
23) – dalej: "k.p.a." oraz art. 8, art. 9 ust. 8, art. 37 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1, art. 106 ust. 3a i 5, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 163 z późn. zm.).
W uzasadnieniu podał, że w przypadku osoby samotnie gospodarującej, zasiłek stały ustala się do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Ponieważ dochód skarżącej od 1.05.2015 r. wynosi 9.319,67 zł i przekracza kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, tj. 542 zł, od czerwca 2015 r. zasiłek stały jej nie przysługuje, co z kolei obligowało do uchylenia opisanej wyżej decyzji.
W odwołaniu od tej decyzji IŚ zarzuciła wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Zbycie udziału prawa własności nieruchomości nie doprowadziło bowiem do powstania po jej stronie jakiegokolwiek przychodu, gdyż wartość majątku pozostała niezmienna. W sprawie doszło jedynie do tzw. surogacji czyli zmiany jednego składnika na inny – zmianie uległ nośnik wartości majątku, bez zmiany jego wysokości. W tym stanie postępowanie w sprawie uchylenia decyzji wydanej w przedmiocie zasiłku stałego winno zostać umorzone, jako że nie doszło do zmiany dochodu skarżącej.
Decyzją z dnia [.] lipca 2015 r. nr [.], wydaną na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 11, art. 37 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1, art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Zdaniem organu odwoławczego Burmistrz zasadnie uznał, że w maju 2015 r. doszło do zmiany dochodu skarżącej, a w konsekwencji uchylił decyzję wydaną w przedmiocie zasiłku stałego ze skutkiem od czerwca 2016 r. Sposób obliczania dochodu na gruncie ustawy o pomocy społecznej został bowiem przyjęty w oparciu o klauzulę generalną, zgodnie z którą za dochód należy uznać wszelkie dochody, jakie dany podmiot posiada, natomiast w sposób enumeratywny zostały wymienione obciążenia pomniejszające ten dochód i rodzaje dochodów, które nie podlegają doliczeniu do dochodu danego podmiotu. W opisywanej sprawie brak było zatem podstaw do nie uwzględnienia przy ustalaniu dochodu skarżącej kwoty uzyskanej ze sprzedaży domu. Podnoszona przez odwołującą kwestia surogacji została uregulowana na gruncie przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a nie przepisów ustawy o pomocy społecznej, i w świetle przytoczonych wyżej okoliczności nie mogła mieć zastosowania w sprawie.
IN (wcześniej Ś) wniosła skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto zasądzenia kosztów powstępowania.
Powtarzając argumentację sformułowaną we wniesionym odwołaniu, zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 14 ustawy o pomocy społecznej poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 14 ustawy o pomocy społecznej poprzez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Ponadto w ocenie skarżącej organ błędnie uznał, że wpływ uzyskany ze sprzedaży udziału prawa własności nieruchomości będącej uprzednio wspólnością małżeńską stanowi dochód w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. W opisywanej sprawie nie doszło bowiem do wymaganego w orzecznictwie przysporzenia po stronie podopiecznego (art. 8 ust. 3 i 11 ustawy o pomocy społecznej), a zatem zaskarżona decyzja spowodowała w istocie utratę jedynego źródła dochodu skarżącej. Skarżąca tak w dacie wydania decyzji o przyznaniu zasiłku, jak i w dacie jego odebrania miała bowiem majątek, który wówczas nie stanowił przeszkody w przyznaniu jej świadczenia, a którego spieniężenie doprowadziło do utraty świadczenia. Zdaniem skarżącej nie mniej istotny jest fakt, że organ nie ujawnił, z jakiego źródła dowodowego pozyskał informację o uzyskaniu przez skarżącą dochodu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647).
Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrz Miasta [.] z dnia [.] czerwca 2015 r. wydane zostały z naruszeniem prawa.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 163 z późn. zm.) - "u.p.s."– art. 37 i art. 106 ust.
- 5. Pierwszy z wymienionych przepisów określa w ust. 1 zasady przyznawania zasiłku stałego, stanowiąc, iż przysługuje on:
- 1) pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej;
- 2) pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.
Wysokość zasiłku stałego ustala się według wskazań zawartych w art. 37 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 u.p.s., zgodnie z ogólną zasadą, iż kwota zasiłku stanowi różnicę między kryterium dochodowym a faktycznym dochodem osoby ubiegającej się o ten zasiłek.
Możliwość uchylenia lub zmiany decyzji (w tym także przyznającej zasiłek stały) na niekorzyść strony, bez jej zgody, przewiduje art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej – obligatoryjnie w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony oraz pobrania nienależnego świadczenia, a także fakultatywnie – jeżeli wystąpiły przesłanki z art. 11, 12 i 107 ust. 5 u.p.s.
Art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej jest zatem przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 163 k.p.a., umożliwiającym zmianę lub uchylenie decyzji w innych przypadkach i na innych zasadach niż określone w k.p.a.
Przesłanką zastosowania wspomnianych przepisów w niniejszej sprawie i zmiany decyzji dotyczącej przyznania zasiłku stałego dla IŚ (obecnie N) było ustalenie przez organ, że zmieniła się jej sytuacja dochodowa.
Za taką zmianę uznano uzyskanie jednorazowego dochodu ze sprzedaży domu, w wysokości 110.000 zł.
W tej sytuacji organy zastosowały art. 8 ust. 11 u.p.s. Przepis ten stanowi, że w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej, dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty:
- 1) kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej,
- 2) kryterium dochodowego rodziny, w przypadku osoby w rodzinie
- - kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony.
Należy przy tym podkreślić, że ustawa o pomocy społecznej nie zawiera definicji "dochodu jednorazowego". Z tego też względu przy wykładni tego pojęcia należy posiłkować się definicją dochodu wskazaną w art. 8 ust. 3 u.p.s., zgodnie z którym za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz ubezpieczenia społeczne, a także o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.
W art. 8 ust. 4 u.p.s. wskazano składniki, których nie wlicza się do dochodu. Mają one co do zasady charakter jednorazowy, często służą zaspokojeniu konkretnej potrzeby i w sposób znaczący nie wpływają na sytuację materialną osoby ubiegającej się o pomoc społeczną (np. zasiłek celowy, wartość świadczenia w naturze, pomoc materialna przyznawana na podstawie przepisów o systemie oświaty).
W rozpoznawanej sprawie - przy zaliczaniu kwoty uzyskanej ze sprzedaży domu – istotne znaczenie ma okoliczność, którą organy całkowicie pominęły w prowadzonym postępowaniu. Mianowicie fakt wskazany w oświadczeniu skarżącej złożonym 8.06.2015 r., z którego wynika, że sprzedany za 220.000 zł dom stanowił wspólność ustawową małżeńską, a z kwoty uzyskanej po podziale ww. sumy czyli z kwoty 110.000 zł skarżąca zakupiła 1-pokojowe mieszkanie, w którym zamieszkała.
W sytuacji zatem, kiedy skarżąca wykorzystała uzyskane środki materialne na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej – zakup niewielkiego mieszkania, nie może być mowy o potraktowaniu całej kwoty 110.000 zł jako dochodu jednorazowego w rozumieniu art. 8 ust. 11 u.p.s.
Słusznie podkreśla skarżąca różnicę pomiędzy uzyskaniem jednorazowo np. kwoty pieniędzy z wygranej czy spadku od sytuacji jaka zaistniała w jej przypadku, kiedy nie nastąpiło żadne przysporzenie majątkowe, a stan posiadania nawet się zmniejszył – zamiast udziału we współwłasności domu skarżąca jest teraz właścicielką mieszkania o mniejszej niż poprzednio wartości, przy czym zarówno poprzednio dom, jak i obecnie mieszkanie służą zaspokajaniu wyłącznie potrzeb bytowych.
Za takie przysporzenie, a zatem jednorazowy dochód z art. 8 ust. 11 u.p.s. może zostać natomiast potraktowana ewentualna nadwyżka powstała z różnicy pomiędzy ww. kwotą a sumą wydatków na zakup mieszkania wraz z niezbędnym do egzystencji wyposażeniem. Przeznaczenie tej nadwyżki np. na spłatę długów, o jakiej wspomina skarżąca nie ma wpływu na ustalenie wysokości dochodu jednorazowego. Ustawodawca nie wprowadził bowiem możliwości odliczenia od dochodu np. zobowiązań powstałych na skutek zaciąganych pożyczek (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22.10.2015 r., I SA/Wa 1152/15, LEX Nr 1940741) i zasada ta dotyczy również ustalania wysokości dochodu jednorazowego.
Za słusznością stanowiska, że uzyskanie środków finansowych ze sprzedaży domu nie może zostać potraktowane jako dochód jednorazowy w rozumieniu art. 8 ust. 11 u.p.s, jeśli środki te zostaną przeznaczone na zakup mieszkania, przemawia również konstrukcja zwolnienia podatkowego stosowana w ustawie z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r., poz. 361, ze zm.). Na podstawie jej art. 21 ust. 1 pkt 131 zwolnione z tego podatku są dochody z odpłatnego zbycia nieruchomości, jeśli przychód uzyskany ze zbycia tej nieruchomości zostanie przeznaczony na własne cele mieszkaniowe w okresie dwóch lat od końca roku podatkowego, w którym nastąpiło odpłatne zbycie.
W ocenie Sądu zakwalifikowanie w rozpoznawanej sprawie całej kwoty uzyskanej przez skarżącą ze sprzedaży domu jako dochód jednorazowy dokonane zostało z naruszeniem prawa materialnego - art. 8 ust. 11 u.p.s., natomiast brak dokładnych ustaleń w zakresie przeznaczenia konkretnej kwoty na zaspokojenie potrzeby bytowej – mieszkania wskazuje na naruszenie w prowadzonym postępowaniu art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Przepisy te obligują organy do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w tym do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz jego prawidłowej oceny.
Z uwagi na to, iż wskazane naruszenie przepisu prawa materialnego miało istotny wpływ na wynik sprawy, a stwierdzone naruszenia przepisów postępowania mogły mieć taki wpływ - Sąd, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
O kosztach obejmujących koszty zastępstwa procesowego Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek zawarty w skardze.
W postępowaniu ponownym należy szczegółowo wyjaśnić jaka kwota z uzyskanej sumy za sprzedaż domu została przeznaczona na zakup mieszkania i jego niezbędne wyposażenie, a dopiero ewentualną nadwyżkę można uznać za jednorazowy dochód i rozliczyć w sposób wskazany przez ustawodawcę w art. 8 ust. 11 u.p.s.