Uzasadnienie
Przedmiotem skarg K.S. reprezentowanego przez r. pr. P. T. i A. G. reprezentowanej przez adw. M.W-W. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej w skrócie: "SKO") z dnia (...) września 2020 r. nr (...) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta (dalej w skrócie: "Prezydent Miasta") z dnia (...) maja 2020 r. nr (...) o ustaleniu warunków zabudowy.
Stan faktyczny i prawny ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco.
Po rozpoznaniu wniosku A z siedzibą (dalej w skrócie: "inwestor"), Prezydent Miasta decyzją z dnia (...) lipca 2019 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy. Decyzja ta została uchylona przez SKO decyzją z dnia (...) lipca 2019 r. nr (...).
Następnie Prezydent Miasta decyzją z dnia (...) maja 2020 r. nr (....) działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – dalej w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1-5, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 – dalej w skrócie: "u.p.z.p.") - ustalił warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "Budynek mieszkalny wielorodzinny oraz parking naziemny na działkach nr 280/1, 280/12 obr. 214 przy ul. [...] w" w liniach rozgraniczających określonych na załączniku graficznym do decyzji.
W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta wyjaśnił, że na terenie objętym wnioskiem brak jest obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Prezydent Miasta stwierdził, że przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania wykazała zgodność planowanego zamierzenia z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p., w szczególności:
- 1) teren wskazany przez inwestora jest położony na obszarach istniejącej zabudowy o funkcji mieszkaniowej. W obszarze analizowanym istnieją działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej zabudowane obiektami kubaturowymi, w sposób, który pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.),
- 2) teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej (ul. [...]) poprzez wewnętrzną drogę dojazdową ulicę [...] (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.),
- 3) istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.),
- 4) przeznaczenie gruntów: teren inwestycji o powierzchni ok. 1922 m2 stanowi działki nr 280/1 obr. (...) grunty orne klasy RII o pow. 0,1225 ha oraz nr 280/12 obr. (...) grunty orne klasy RII o pow. 0,0697ha. Teren inwestycji położony w granicach administracyjnych miasta nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.),
- 5) inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.).
Prezydent Miasta wyjaśnił, że zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierzono osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów. W oparciu o wyniki analizy urbanistycznej przeprowadzonej przez organ, ustalono warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego (pkt 2 lit. a decyzji), w szczególności poprzez: określenie wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem, a także gabarytów i wysokości projektowanego obiektu, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Wymagania dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego ustalono zgodnie ze sposobami określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 – dalej w skrócie: "rozporządzenie") oraz analizując przedstawioną przez inwestora koncepcję planowanej inwestycji.
Projekt decyzji uzyskał opinie: Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego (postanowienie z dnia 20 grudnia 2019 r., znak: (...)), organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych (opinia z dnia 12 grudnia 2019 r., znak: (...)), Miejskiego Zarządu Dróg (pismo z dnia 8 stycznia 2020 r., znak: (...), Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.).
Odnosząc się do zarzutów stron postępowania Prezydent Miasta wyjaśnił, że dokonał uzgodnienia z Dyrektorem Urzędu Górniczego a uwagi zawarte w tym uzgodnieniu uwzględniono w przedmiotowej decyzji (dotyczące sytuowania projektowanych obiektów w granicach Ośrodka Zbioru Gazu).
Po rozpoznaniu odwołań M i M.N, K.S., D.i T S. A. G. SKO decyzją z dnia (...) września 2020 r. nr (...) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło, że wobec spełnienia określonych w u.p.z.p. wymogów dla planowanej inwestycji, Prezydent Miasta był zobligowany do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia.
W pierwszej kolejności SKO wskazało, że przewidziana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada tzw. "dobrego sąsiedztwa" określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Przez dostosowanie nowej zabudowy do zabudowy istniejącej należy rozumieć kontynuację szeroko rozumianej funkcji zabudowy i jej cech architektonicznych. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, iż rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji zabudowy nie może być ograniczone do utożsamiania go z nakazem czy obowiązkiem kopiowania istniejącej zabudowy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zatem wystarczające będzie, że nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą i że można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy. Z przeprowadzonej w niniejszej sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika m. in., że nieruchomości położone w obszarze analizowanym są zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, gospodarczymi oraz budynkami wielorodzinnymi.
A zatem zdaniem SKO funkcja mieszkaniowa planowanych budynków wpisuje się w kontynuację funkcji obiektów już istniejących w obszarze analizowanym i nie pozostaje z nimi w sprzeczności. SKO podkreśliło przy tym, że w sprawie nie istniały podstawy uzasadniające poszerzenie obszaru analizowanego ponad ustalone rozporządzeniem minimum. Nie ma również podstaw do kwestionowania przyjętego przez Prezydenta Miasta sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego w równych odległościach od granic działki objętej zamiarem inwestycyjnym. Odnosząc się do zarzutów odwołań SKO wyjaśniło, że oceniając wymóg kontynuacji funkcji - tak w zakresie rodzaju zabudowy, jak również w zakresie poszczególnych jej parametrów - ustawodawca nakazał odniesienie się do zabudowy występującej w obszarze analizowanym, nie zaś wyłącznie na działkach bezpośrednio graniczących z terenem objętym planowanym zainwestowaniem.
W ocenie SKO wadliwe byłoby zestawienie gabarytów i parametrów zabudowy planowanej wyłącznie z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, z całkowitym pominięciem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, której kompleks znajduje się po przeciwnej stronie ulicy Panoramicznej, do której teren inwestycji przylega. Nie było również żadnych podstaw do tego, aby wyznaczony zgodnie z wymogami rozporządzenia obszar analizowany dzielić na poszczególne "kwartały" i dokonywać obliczeń wielkości parametrów zabudowy z rozbiciem na te "kwartały".
W ocenie SKO z części tekstowej analizy wynika, że określone decyzją parametry zabudowy zostały ustalone zgodnie z zasadami określonymi w § 4 - 8 rozporządzenia i korespondują z występującymi w obszarze analizowanym cechami zagospodarowania terenu i gabarytami obiektów (które są wyznaczone przez parametry takie jak szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, czy też wysokość głównej kalenicy dachu). Tym samym planowana inwestycja nie będzie naruszać istniejącego ładu architektonicznego i będzie harmonizować z istniejącą już zabudową, kontynuując zastany na tym terenie sposób użytkowania obiektów, jak również ich cechy zabudowy, a więc nie będzie naruszać zasady dobrego sąsiedztwa.
SKO stwierdziło również, że w sprawie zostały spełnione pozostałe przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniach, SKO wyjaśniło, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, jak również nie stanowi podstawy do rozpoczęcia i prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych. Ponadto zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującymi jest warunkiem koniecznym, ale i wystarczającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ zobligowany jest do wydania decyzji pozytywnej zgodnie z art. 56 u.p.z.p. SKO stwierdziło również, że Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta nie jest aktem prawa miejscowego, jego postanowienia nie zawierają przepisów obowiązującego prawa, a zatem nie stanowią podstawy normatywnej dla rozstrzygnięcia administracyjnego, jakim jest decyzja o ustaleniu warunków zabudowy.
Natomiast Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w uzgodnieniu zastrzegł, że odległość odwiertu Rzeszów - 13 od budynków mieszkalnych, dróg publicznych oraz innych obiektów z otwartym ogniem, niezwiązanych z ruchem zakładu górniczego otworowego nie powinna być mniejsza niż 50 metrów. Tego rodzaju warunek został zawarty w zaskarżonej decyzji i będzie musiał być uwzględniony przez inwestora przy sporządzaniu projektu budowlanego na dalszym etapie procesu inwestycyjnego.
W ustawowym terminie K.S. i A. G. wnieśli skargi na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości.
Skarżący K. S. w swojej skardze zarzucił naruszenie:
- - § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez dowolne, nieuwzględniające zasady zachowania istniejącego ładu przestrzennego, a przez to błędne wyznaczenie obszaru analizowanego w rozmiarze podstawowym, z zachowaniem równych odległości od działek objętych zamierzeniem budowlanym, podczas gdy działki te znajdują się w części osiedla, w której przeważa zabudowa jednorodzinna, co winno skutkować rozszerzeniem obszaru analizowanego w kierunku działek, na których znajduje się tego rodzaju zabudowa, co w konsekwencji powodowałoby brak możliwości ustalenia warunków zabudowy nieuwzględniających zabudowań znajdujących się w tej części osiedla - niskich budynków jednorodzinnych oraz poprzez zaniechanie dokonania wyboru nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym, celem określenia warunków zabudowy dla nowej inwestycji, podczas gdy - z uwagi na specyfikę rozkładu zabudowań na osiedlu - było to zabiegiem koniecznym, który zapewniłby zachowanie na tym terenie istniejącego ładu przestrzennego (podziału osiedla na zabudowę jednorodzinną i wielorodzinną),
- - art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. w zw. z § 1 i 3 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, że zamierzenie inwestycyjne spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w szczególności, że będzie stanowiło kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich, podczas gdy budynek wielorodzinny o wysokości do 16 m w kalenicy, nie będzie stanowił kontynuacji funkcji i gabarytów zabudowy istniejącej na sąsiednich działkach, która jest zabudową jednorodzinną,
- - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy - z uwagi na fakt, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa - winna ona zostać uchylona w całości, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Skarżąca A.G. w swojej skardze zarzuciła:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 161 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 25 kwietnia 2014 r. w sprawie szczególnych wymagań dotyczących prowadzenia ruchu zakładów górniczych wydobywających kopaliny odwiertami wiertniczymi (Dz. U. z 2014 r., poz. 812) - poprzez błędne uzgodnienie przez organ warunków zabudowy w przypadku kolidowania planowanej zabudowy mieszkalnej z szczególnym przepisem prawa, przekładającym się w przedmiotowej sprawie na okoliczność, iż 50- metrowy obręb ochronny od istniejącego odwiertu gazowego "[...]", a także infrastruktury gazowej (podziemnej i naziemnej) związanej z istniejącym czynnym odwiertem gazowym pokrywa się z terenem zabudowy wskazanym w zaskarżonej decyzji;
- b) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem tzw. zasady dobrego sąsiedztwa przejawiającej się nieuwzględnieniem przez organ znacząco różniących się gabarytów i formy planowanej zabudowy z istniejącą już zabudową znajdującą się na działkach sąsiednich;
- c) § 5 ust. 2 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie i ustalenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy wyłącznie na podstawie wyliczenia matematycznego, w sytuacji gdy z analizy urbanistycznej właściwym było ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy według innego wskaźnika uwzględniającego istniejącego w obrębie zabudowy ładu przestrzennego;
- d) § 6 ust. 2 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie i ustalenie szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy na podstawie matematycznej, a nie właściwej innej z uwzględnieniem analizy urbanistycznej;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewywiązanie się przez SKO z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, odniesienia się do zarzutów i wątpliwości skarżącej, w szczególności nierozważenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie i niedokonanie jego wszechstronnej i całościowej oceny, a także nieodniesienie się do dokumentów złożonych przez stronę.
Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargi SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o ich oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje
W pierwszej kolejności Sąd podaje, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 pkt 3 zzs ⁴ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374).
Skargi zasługują na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w nich zarzuty okazały się zasadne. Przyczyną uwzględnienia skarg było nienależyte wyjaśnienie i rozważenie wszystkich okoliczności sprawy, co w sposób istotny mogło przełożyć się na treść rozstrzygnięcia.
In concreto, jako deficytowe Sąd ocenia ustalenia i rozważania organów obu instancji w zakresie pozytywnego wymogu obligatoryjnego, ustalonego treścią art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.- decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
W toku postępowania, działając w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Prezydent Miasta zwrócił się o uzgodnienie, między innymi, do Dyrektora Urzędu Górniczego w [...] (pismo z dnia 29 listopada 2019 roku, k. 146), jako że działki nr 280/1 i 280/12 położone są w strefie zalegania udokumentowanych złóż gazu ziemnego na obszarze górniczym (...) Postanowieniem z dnia (...) grudnia 2019 roku nr (...)Dyrektor Urzędu Górniczego uzgodnił planowaną inwestycję przy uwzględnieniu następujących warunków: w sąsiedztwie projektowanego do zabudowy terenu usytuowany jest Ośrodek Zbioru Gazu (OZG), należący do Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa S.A.
w W. Oddział w S. – Kopalnia Ropy Naftowej i Gazu Ziemnego; odległość odwiertu (...) usytuowanego w granicach ww. OZG od budynków mieszkalnych, dróg publicznych oraz innych obiektów z otwartym ogniem niezwiązanych z ruchem zakładu górniczego otworowego nie powinna być mniejsza niż 50m. Przyjęta strefa ochronna wynika z treści § 161 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 25 kwietnia 2014 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących prowadzenia ruchu zakładów górniczych wydobywających kopaliny otworami wiertniczymi, Dz. U. 2014 r. poz. 812. W ocenie Sądu kwestią istotną i nierozważoną przez organy było uczynione przez Dyrektora Urzędu Górniczego zastrzeżenie – w końcowej części uzasadnienia postanowienia uzgadniającego – że: "biorąc pod uwagę szeroko rozumiane bezpieczeństwo powszechne, niewskazana jest lokalizacja w strefie ochronnej jakichkolwiek innych obiektów kubaturowych i infrastruktury związanej z ruchami drogowymi (parkingi, miejsca postojowe) niewymienionych w § 161 ust. 1 rozporządzenia".
Z treści wniosku inwestora oraz z samej decyzji wynika, że planowana inwestycja obejmuje budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz parkingu naziemnego. Z informacji przedstawionych przez inwestora wynika, że parking obejmuje 20 miejsc postojowych zlokalizowanych w tej części działek nr 280/1 i 280/12, która objęta jest strefą ochronną wskazaną przez Dyrektora Urzędu Górniczego. Organy obu instancji w ogóle tej kwestii nie rozważyły i nie odniosły się do poczynionego w postanowieniu zastrzeżenia, że w strefie ochronnej, z uwagi na bezpieczeństwo powszechne, nie należy lokalizować parkingów.
Sąd dostrzega, że w decyzji – pkt 2 lit. d – zamieszczono klauzulę, odpowiadającą w tym zakresie postanowieniu uzgadniającemu Dyrektora Urzędu Górniczego jednakże ocenia to jako niewystarczające. Wychodząc z ogólnosystemowego założenia, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia – art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p., kwestia ta powinna zostać należycie oceniona i rozważona. W razie konkluzji negatywnej, zakładającej, że zlokalizowanie parkingu w założonym przez wnioskodawcę miejscu jest niedopuszczalne, wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, w kształcie jaki zakłada wniosek, jest nie do zaakceptowania.
W orzecznictwie sądów administracyjnych, podobnie jak i samorządowych kolegiów odwoławczych utrwalony jest już pogląd, że organ jest bezwzględnie związany wnioskiem inwestora w zakresie rodzaju i funkcji planowanej inwestycji. Nie jest natomiast związany parametrami technicznymi obiektu budowlanego, które mogą być przez organ ustalone odmiennie od wskazanych we wniosku - II OSK 634/10 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, LEX nr 1081815 z dnia 12 kwietnia 2011 r. Wyeksponować jednak trzeba, że choć organ ustalający warunki zabudowy, nie jest związany w sposób bezwzględny wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany, to nie oznacza to, że może podjąć decyzję, w której ustali warunki zabudowy w sposób istotnie odbiegający od kształtu planowanego zamierzenia inwestycyjnego, czy też wręcz odmiennie kreujący to zamierzenie. Pomiędzy decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, a wnioskiem inwestora nie może istnieć bowiem widoczna i oczywista sprzeczność.
Organ traci możliwość ustalenia warunków zabudowy, gdy wyniki przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób istotny odbiegają od parametrów określonych we wniosku – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2011 r. II OSK 1827/10, z dnia 10 czerwca 2016 r. II OSK 2433/14. Konfrontując powyższe poglądy z realiami niniejszej sprawy konkluzja jest taka, że w sytuacji, gdy zlokalizowanie 20 miejsc parkingowych w miejscu planowanym przez inwestora nie będzie dopuszczalne, to wobec jednoznacznego wyartykułowania we wniosku, że parking naziemny jest zasadniczym elementem inwestycji (obok budynku mieszkalnego), wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy nie będzie możliwe.
W tożsamym polu problemowym pozostaje kolejna kwestia: brak rozważenia przez organy, czy wobec ustalenia strefy ochronnej – 50 m. od odwiertu nr 13 w ogóle jest możliwe zlokalizowanie planowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego o przyjętych w decyzji parametrach. Zdaniem Sądu spełnienie warunku zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi – art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. wymaga rozważenia, czy przyjęte w tej decyzji ustalenia co do parametrów planowanej inwestycji nie pozostają w kolizji z zakazami wynikającymi z obowiązującej strefy ochronnej. Decyzja o warunkach zabudowy nie może być wewnętrznie sprzeczna w takim ujęciu, że z jednej strony będzie określać parametry planowanej inwestycji, w tym obowiązujące linie zabudowy, powierzchnię zabudowy i szerokość elewacji frontowej, a za drugiej, będzie wiązać przyjętą strefą ochronną, w której tak sparametryzowanej inwestycji w ogóle nie da się zrealizować.
Z tych względów, w ocenie Sądu, przyjęcie że decyzja spełnia wymóg określony w art. 61 ust. 1pkt 5 u.p.z.p. jest przedwczesne. Konieczne jest rozważanie, czy planowana inwestycja w kształcie wyznaczonym przez jej parametry oraz linię zabudowy jest możliwa do zlokalizowania na działkach nr 280/1 i 280/12, wobec zakazów wynikających z obowiązującej strefy ochronnej w obrębie odwiertu nr 13. W ocenie Sądu jest to zagadnienie, którego rozważenie mieści się w granicach dopuszczalnej aktywności dowodowej organu II instancji, wyznaczonej treścią art. 136 § 1 K.p.a.
W pozostałych kwestiach Sąd zajmuje następujące stanowisko.
I. Obszar analizowany
W celu sprawdzenia, czy planowanie zamierzenie spełnia wymóg z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przez front działki należy natomiast rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę - § 2 pkt 5 i § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej w skrócie: "rozporządzenie 2003").
W realiach niniejszej sprawy za front działki przyjęto część działki, oznaczoną na załączniku graficznym do decyzji literami A-B. Jest to pas działki przylegający bezpośrednio do drogi – ul. Rzemieślniczej. Z tych też względów Sąd ustalenie frontu działki ocenia jako prawidłowe. Prawidłowo Sąd ocenia również wyznaczenie obszaru analizowanego. Ponieważ szerokość frontu działki wynosi ok. 65 metrów, zasadnie przyjęto, że promień obszaru analizowanego powinien odpowiadać wartości ok. 200 metrów od granicy działek inwestora. Sąd nie widzi podstaw do poszerzenia obszaru analizowanego. Kwestia zlokalizowania w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie ma dla tego zagadnienia znaczenia. Została ona wzięta pod uwagę i rozważona w kontekście planowanej funkcji i parametrów inwestycji, o czym niżej.
II. Funkcja planowanej zabudowy
Odnosząc się do kontynuacji funkcji urbanistycznej przez planowane zamierzenie, a więc jego zgodności z istniejącym sposobem zabudowy i zagospodarowania terenu, podać trzeba, że z orzecznictwa sądów administracyjnych wyłania się utrwalone już stanowisko, że dominująca funkcja analizowanego terenu jako zabudowy jednorodzinnej nie wyklucza możliwości dopuszczenia funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna są formami zabudowy mieszkaniowej, tj. pełniącej jednakową funkcję i ze względu na zasadę równości inwestycyjnej, każda z nich powinna być traktowana jako wystarczająca dla uznania kontynuacji funkcji, stanowiącej element ładu przestrzennego analizowanego obszaru sąsiedniego – wyrok NSA z dnia 17 września 2020 r., sygn. II OSK 1777/20. Oznacza to, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji wyłącznie z tego powodu, że jest to zabudowa wielorodzinna, mimo że w obszarze analizowanym znajduje się przede wszystkim zabudowa jednorodzinna.
Należy natomiast uwzględniać, że o zachowaniu ładu przestrzennego poza urbanistyczną funkcją terenu decyduje również ocena architektonicznych parametrów nowej zabudowy w odniesieniu do parametrów występujących w terenie analizowanym. W tej przestrzeni ustaleń organ powinien ustalić, że planowana zmiana zagospodarowania terenu będzie się adoptować do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego – o czym niżej. Kwestia kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy została wyczerpująco i profesjonalnie przedstawiona w uzasadnieniach organów obu instancji.
III. Linia zabudowy
Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia 2003 obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W oparciu o powołany przepis ustalono linię zabudowy – obowiązującą/nieprzekraczalną w niniejszej sprawie. W analizie podano, że linię zabudowy należy wyznaczyć wzdłuż działki drogowej nr 280/15 od północy, jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy w nawiązaniu do budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr 17, znajdującego się na działce sąsiedniej nr 275/9, a od wschodu od ul.[...] w nawiązaniu do budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr (...), znajdującego się na działce 280/3. Postanowienia te przetransferowano do kwestionowanej decyzji. Sąd nie widzi żadnych podstaw do kwestionowania przyjętych parametrów, odpowiadają one treści przepisów regulujących tę materię i zostały właściwie i w pełni uzasadnione.
- IV. Intensywność zabudowy.
Zgodnie z § 5 rozporządzenia 2003 wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Treść analizy urbanistycznej dowodzi, że kwestia wskaźnika powierzchni zabudowy została rozważona właściwie. Po pierwsze, wzięto pod uwagę wszystkie działki w obszarze analizowanym. Po drugie, uwzględniono wskaźnik powierzchni zabudowy oddzielnie dla zabudowy jednorodzinnej i oddzielnie dla zabudowy wielorodzinnej.
Po trzecie ujawniono, jak przedstawia się wskaźnik, jako średnia najniższej i najwyższej wartości oraz jako średnia wskaźników wszystkich działek, odrębnie dla zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej. I wreszcie po czwarte, jako miarodajny przyjęto wskaźnik średni dla wszystkich działek zabudowanych w obszarze analizowanym, który wyniósł 17,88%, co jest rozwiązaniem prawidłowym. Niezależnie od powyższego Sąd wskazuje, że wnioskowany wskaźnik powierzchni zabudowy przez inwestora wynosi ok. 15,60%, średni wskaźnik powierzchni zabudowy dla zabudowy jednorodzinnej w obszarze analizowanym wynosi 14%. Są to różnice nieznaczne, które nie uzasadniają podnoszonych w skardze zarzutów, że przyjęte w decyzji wartości, nie uwzględniają intensywności zabudowy jednorodzinnej w obszarze analizowanym.
Skarżący podnoszą również, że wskaźnik powierzchni zabudowy powinien być ustalony w formule innej niż matematyczna, nie podają jednak o jaki paradygmat chodzi. Uwzględniając wymóg przyjęcia "średniej" wykorzystanie pozamatematycznych wzorców odniesienia należy ocenić jako wątpliwe.
IV. Szerokość elewacji frontowej
Jak wynika z § 6 rozporządzenia 2003 roku szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy.
I w tym wypadku treść analizy, a co za tym idzie i decyzji jest prawidłowa. Po pierwsze, wzięto pod uwagę wszystkie działki w obszarze analizowanym. Po drugie, uwzględniono wskaźnik szerokości elewacji frontowych oddzielnie dla zabudowy jednorodzinnej i oddzielnie dla zabudowy wielorodzinnej. Po trzecie, ujawniono jak przedstawia się wskaźnik, jako średnia najniższej i najwyższej wartości oraz jako średnia wskaźników wszystkich działek, odrębnie dla zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej. I wreszcie po czwarte, jako miarodajny przyjęto wskaźnik średni dla wszystkich działek zabudowanych w obszarze analizowanym, który wyniósł 20,60m., z tolerancją 20%, co jest rozwiązaniem prawidłowym.
- V. Wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych.
Po myśli § 7 rozporządzenia 2003 wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli przedmiotowa wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszczono inny sposób wyznaczenia wysokości, jeżeli wynika to z analizy.
Jako działki sąsiednie należy uznać działki zabudowane, położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Użyte w § 7 ust. 1 rozporządzenia 2003 pojęcie "działka sąsiednia" ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", czy też od wyrażenia "obszar analizowany". Pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć jako bliskie sąsiedztwo, zaś "obszar analizowany" oraz "teren, na który inwestycja będzie oddziaływać" to tzw. dalsze sąsiedztwo.
Z kolei wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 7 ust. 1 rozporządzenia 2003 r. prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich. Kontynuowanie czegoś, to robienie tego dalej, bez przerwy – wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 października 2017 r., sygn. II SA/Po 454/17. W tym kontekście ustalenie wysokości krawędzi elewacji frontowej w granicach występujących w sąsiedztwie domów jednorodzinnych – 3 do 9 m. - Sąd ocenia jako prawidłowe. Organy zasadnie wyłączyły z analizy zabudowę wielorodzinną znajdującą się na północ od ul. Panoramicznej, przyjmując iż nie znajdują się one na "działkach sąsiednich".
VI. Geometria dachów
Adekwatnie do postanowień § 8 rozporządzenia 2003 geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.
Parametry w tej grupie będą musiały ulec weryfikacji przez SKO. Sąd zauważa, że we wniosku wskazano, iż inwestycja ma składać się z 4 kondygnacji (16 m.), a dach ma być płaski. W analizie i co za tym idzie w decyzji parametry dachu ustalono w sposób następujący: 1) dachy dwuspadowe i wielospadowe;
- 2) kalenice skierowane do granic działek równolegle, prostopadle i skośnie;
- 3) wysokość w kalenicy od około 6 do około 16 m.;
- 4) spadki połaci dachowych od około 20o do około 45o.
Przyjęte w decyzji parametry geometrii dachu zasadniczo odbiegają od treści wniosku. Należy zaznaczyć, że organ nie zwrócił się do inwestora o jego modyfikację. Ustalenie dachu dwu lub wielospadowego w sytuacji, gdy inwestor wnioskował o dach płaski, zasadniczo zmienia charakter inwestycji, tym bardziej, że maksymalną wysokość krawędzi elewacji frontowej ustalono na 9 m. a maksymalną wysokość kalenicy dachu na około 16 m. Różnica poziomów pomiędzy oboma parametrami wynosi 7 m., co wymusza znaczny kąt nachylenia połaci dachowych – to z kolei poddaje w wątpliwość możliwość utrzymania spadku połaci dachowych na (ewentualnym) poziomie 45o.
Uwzględniając całość powyższego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę SKO uwzględni część zważającą niniejszego uzasadnienia.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.