Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] /dalej: SKO lub Kolegium/, po rozpoznaniu odwołania "A." Sp. z o.o. /dalej: Spółka/, od decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej - uchyliło zaskarżoną decyzję w części zobowiązującej do uiszczenia kary w terminie 30 dni od dnia ostateczności decyzji i w tym zakresie umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji a w pozostałym zakresie utrzymało decyzję w mocy. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: K.p.a./ oraz art. 9n ust. 1, ust. 2, art. 9x ust. 1 pkt 5 i art. 9zb ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (DZ. U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm., dalej: ustawa/.
W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia [...] września 2013 r. Nr [...] Burmistrz [...] wymierzył Spółce - prowadzącej działalność gospodarczą wpisaną (pod numerem [...]) do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy [...] - karę pieniężną w wysokości 300 zł. Na skutek odwołania Kolegium decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...], uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i sprawę przekazało Burmistrzowi [...]; przyczyną był brak określenia, za co kara jest wymierzana, co mogło powodować trudności w postępowaniu egzekucyjnym. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. ponownie wymierzył Spółce karę pieniężną w wysokości 300 zł wskazując, że dotyczy ona przekazania po terminie sprawozdania za I kwartał 2013 r. z dwudniowym opóźnieniem oraz za II kwartał 2013 r. z jednodniowym opóźnieniem.
W związku z odwołaniem Spółki rozstrzygnięcie to także zostało uchylone /decyzją Kolegium z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...]/, zaś postępowanie pierwszej instancji umorzone w całości. Organ odwoławczy zauważył bowiem, że w dwóch sprawach administracyjnych wyznaczonych dwoma zdarzeniami w postaci przekazania sprawozdania za I oraz II kwartał 2013 r. wszczęte zostało jedno postępowanie.
W takiej sytuacji Burmistrza [...] przeprowadził dwa odrębne postępowania, zakończone dwiema odrębnymi decyzjami, w tym wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2014 r., w której wymierzył Spółce (w pkt 1) karę pieniężną w wysokości 200 zł za przekazanie po terminie sprawozdania za I kwartał 2013 r. z dwudniowym opóźnieniem, jednocześnie zobowiązując ten podmiot w pkt 2 do uiszczenia przedmiotowej należności w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Organ zwrócił uwagę, że art. 9n ustawy zobowiązuje podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości do sporządzenia kwartalnego sprawozdania i przekazania go wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy.
Z kolei art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy przewiduje odpowiedzialność takiego podmiotu za przekazanie sprawozdania po terminie w postaci kary pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia. Burmistrz podniósł, że sprawozdanie za I kwartał 2013r. powinno zostać przedłożone najpóźniej do dnia 30 kwietnia 2013 r. Tymczasem Spółka sprawozdanie nadała na poczcie dopiero w tym właśnie dniu, a do organu wpłynęło 2 maja 2013 r., a zatem z dwudniowym opóźnieniem, co uzasadnia wysokość kary - 200 zł. Przewidziane w art. 9n ustawy terminy mają materialnoprawny charakter, tym samym nie stosuje się do nich przepisów K.p.a., w tym art. 57 § 4 i § 5, dlatego nadanie sprawozdania przed upływem ustawowego terminu w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe, nie stanowi o zachowaniu terminu z art. 9n ustawy.
W odwołaniu Spółka zarzuciła naruszenie art. 57 § 5 K.p.a. przez jego niezastosowanie oraz art. 107 K.p.a. przez brak należytego uzasadnienia prawnego decyzji.
Opisaną na wstępie decyzją Kolegium uchyliło kwestionowaną decyzję Burmistrza [...] w części dotyczącej terminu do uiszczenia wymierzonej kary pieniężnej i umorzyło w tym zakresie postępowanie organu I instancji, natomiast w pozostałym zakresie utrzymało tę decyzję w mocy. Motywując rozstrzygnięcie w części uchylającej Kolegium podniosło, że termin uiszczenia przedmiotowej kary pieniężnej wynika wprost z przepisów prawa, dlatego też nie było podstaw do zobowiązywania Spółki do zapłaty kary w tym terminie. Poza tym, zgodnie z ustawą, wynosi on 30 dni, nie zaś jak wskazano w decyzji "do 30 dni". W pozostałym zakresie Kolegium wskazało, że termin, którego sprawa dotyczy, jest z pewnością terminem nieprzywracanym, zaś jego niedotrzymanie równoznaczne jest z popełnieniem przez podmiot zobowiązany deliktu administracyjnego sankcjonowanego karą pieniężną.
Złożenie sprawozdania stanowi zaś czynność materialno-techniczną, a nie czynność procesową w postępowaniu administracyjnym, dlatego też nie znajduje zastosowania art. 57 § 5 K.p.a.
W skardze Spółka wniosła o uchylenie decyzji obu instancji zarzucając naruszenie art. 9n ust. 2 ustawy przez jego błędną wykładnię, art. 57 § 5 K.p.a. przez niezastosowanie oraz art. 107 K.p.a. przez brak należytego uzasadnienia prawnego decyzji. Strona skarżąca podniosła, powołując się na orzecznictwo sądowe, że istotą terminu prawa materialnego jest to, że ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację praw podmiotowych. Tymczasem na gruncie art. 9n ustawy nie można wskazać, jakie jej prawo podmiotowe wygasło lub też niemożliwa stała się jego realizacja, a przynajmniej nie uczynił tego organ administracji. Uzasadniając procesowy charakter przedmiotowego terminu Spółka wskazała, że uprawnienie do zachowania terminu poprzez nadanie przesyłki u operatora pocztowego jest gwarancją dla niej, że nie będą jej dotyczyć negatywne skutki opóźnień w doręczaniu przesyłek.
Ponadto, przedsiębiorcy odbierający odpady komunalne działają niejednokrotnie w kilkudziesięciu gminach, a zatem nałożenie na nich obowiązku, by sprawozdania wpływały do właściwych urzędów najpóźniej w ostatnim dniu terminu jest dla nich nadmiernie uciążliwe. Nie występuje przy tym żadna różnica w doręczeniu przesyłki, która miałaby dla organu istotne znaczenie. Korzystne dla stron rozwiązania znajdują się w ustawach podatkowych, a ratio legis ustawy nie różni się w tym zakresie od wymienionych aktów.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga jest uzasadniona.
Stan faktyczny sprawy jest bezsporny, o ile dotyczy daty nadania przez stronę skarżącą zbiorczego zestawienia danych w placówce pocztowej oraz daty wpływu sprawozdania do organu. Spór natomiast sprowadza się do wykładni przepisu art. 9n ust. 2 ustawy i podstaw do nałożenia na stronę kary pieniężnej, w oparciu o przepis art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy.
Zgodnie z art. 9n ust. 1 ustawy, podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzenia kwartalnych sprawozdań. Z ust. 2 tego przepisu wynika, że sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy. Z kolei w myśl art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy, przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n – podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia.
W tym miejscu Sąd stwierdza, że w zupełności podziela stanowisko wyrażone przez tut. Sąd w sprawie sygn. II SA/Rz 1274/14 /wyrok z dnia 14 stycznia 2015 r./. Powtórzyć więc należy, że "termin w stosunkach administracyjnoprawnych ma istotne znaczenie prawne i wprowadzany jest do konstrukcji instytucji prawnej zarówno przez przepisy prawa materialnego, jak i przepisy prawa procesowego. O charakterze terminu - termin prawa materialnego, czy prawa procesowego - nie decyduje, w jakim akcie prawnym, czy też w jakim miejscu został zamieszczony, lecz jego treść i wynikająca z niej funkcja, którą przepis ten ma spełnić oraz jego istota (zob. uzasadnienie uchwały 7 Sędziów SN z 14 marca 1986 r., sygn. akt III PZP 8/86, OSNC 12/86/194 - OSP 1/87/19 s. 31). W uzasadnieniu postanowienia z 5 listopada 1976 r., sygn. akt III CRN 202/76, OSNC 10/77/186, Sąd Najwyższy wskazał, że przy rozstrzyganiu wątpliwości co do charakteru terminu należy brać pod uwagę nie tyle sformułowanie ustawowe, a głównie skutek prawny uchybienia terminu.
Terminem materialnym jest okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Charakteryzuje się tym, że jego przekroczenie powoduje trwałą niemożność podjęcia czynności z nim powiązanej. Przekroczenie terminu materialnego powoduje również i to, że nie można go przywrócić za pomocą mechanizmów wynikających z art. 58-60 Kpa. Pojęcie terminu proceduralnego wiązać z kolei należy z okresem do dokonania czynności proceduralnej przez podmioty postępowania administracyjnego. Uchybienie terminu procesowego wywołuje skutek prawny w płaszczyźnie procesowej przez uzależnienie skutków czynności procesowej od zachowania terminu. Od negatywnych następstw uchybienia terminu procesowego przepisy prawa przewidują możliwość obrony za pomocą instytucji przywrócenia terminu, przewidzianej w art. 58 Kpa (zob. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod redakcją Marka Wierzbowskiego, C.H Beck, Warszawa 2013, s. 313-315).
Terminy prawa materialnego są co do zasady nieprzywracalne, a ich przywrócenie jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy prawa określające dany termin. Przepisy ustawy o utrzymaniu czystości porządku w gminach nie regulują sytuacji przywrócenia terminu określonego w art. 9n ust. 2 ustawy. Z tego punktu widzenia – jak wskazał WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 lutego 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 958/13, termin ten należy traktować jako termin prawa materialnego. Jednocześnie jego przekroczenie, chociaż powoduje negatywne dla podmiotu sankcje pieniężne za każdy dzień opóźnienia, wynikające z art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy, nie powoduje wygaśnięcia obowiązku przekazania wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta sprawozdania, o którym mowa w art. 9n ust. 1-2 ustawy.
Zasadą jest, że termin dla dokonania czynności jest zachowany, jeżeli zostanie ona wykonana, podjęta, zdziałana przed upływem terminu. W przedmiotowej sprawie skarżący nadał sprawozdanie w ostatnim dniu terminu na poczcie listem poleconym, co należy uznać za według ustawowego sformułowania – "przekazanie" sprawozdania w terminie, wynikającym z art. 9n ust. 2 ustawy. Sama czynność nadania przesyłki na poczcie jest czynnością techniczną, która ma potwierdzić fakt złożenia sprawozdania w terminie, ale też rozpoczyna czynność niedokonaną "przekazywania", o której mowa w tym przepisie.
Jak zasadnie wskazuje SKO, termin przewidziany w art. 9 ust. 2 ustawy jest terminem prawa materialnego, jednakże sformułowanie przepisu, a zwłaszcza użycie formy niedokonanej "jest przekazywane" wskazuje, że do zachowania tego terminu wystarczy rozpoczęcie "przekazywania" sprawozdania przez podmiot zobowiązany.
Sąd nie podziela pierwotnie wyrażonego przez stronę poglądu, że w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 57 § 5 pkt 2 Kpa. Zdaniem bowiem Sądu art. 57 i następne Kpa odnoszą się jedynie do terminów proceduralnych, o czym świadczy jednoznacznie, wbrew twierdzeniom skargi, oznaczony w art. 1 zakres przedmiotowy kodeksu ("Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie...."). Tym samym przepis ten (a także dalsze, w tym możliwość przywrócenia uchybionego terminu) nie może odnosić się do terminów o charakterze materialnym, po upływie których czynność nie może być skutecznie dokonana i których przywrócenie nie jest prawnie możliwe (tak np. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 6 stycznia 2009 r. sygn. akt II GSK 578/08). Termin z art. 9n ust. 2 ustawy ewidentnie nie jest terminem procesowym. W dualistycznym podziale należy zatem zakwalifikować go jako materialny bądź przynajmniej zbliżony do materialnego.
Wprawdzie bowiem obowiązek przekazania organowi sprawozdania z jego upływem nie wygasa jednak niemożliwym jest po jego upływie terminowe zrealizowanie przewidzianego ustawą obowiązku, a nadto opóźnienie rodzi przewidziane ustawą sankcje. Tym samym nie może odnosić się do niego art. 57 § 5 pkt 2 Kpa Skoro zaś art. 57 § 5 pkt 2 Kpa nie może znaleźć w sprawie zastosowania, dokonać należy analizy art. 9n ustawy, po to by ocenić dokonania jakich czynności ustawodawca domaga się od przedsiębiorcy celem realizacji w terminie przewidzianego w przepisie tym obowiązku. Jak to podkreślił WSA w Gliwicach /zob. wyrok z dnia 29 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/ GL 433/14 Lex 1513318/, regulacja zawarta w ustawie, poza określeniem w art. 9n ust. 2 terminu do przekazywania sprawozdania kwartalnego nie określa, czy czynność ta winna być dokonana bezpośrednio w organie, czy też może być zrealizowana również pośrednio, np. za pośrednictwem operatora publicznego.
Brak zaś regulacji w tym zakresie nie może skutkować przyjęciem, iż decydująca jest data wpływu sprawozdania do organu. Ustawodawca nie posłużył się bowiem jednoznacznymi określeniami jak: "sprawozdanie należy doręczyć w terminie do... " lub "sprawozdanie winno zostać osobiście złożone w siedzibie organu w terminie do..." lecz posłużył się nieprecyzyjnym, niezdefiniowanym prawnie pojęciem "przekazywania". Ta bowiem jedynie czynność (niedokonana) musi zostać wykonana przed upływem ustawowego terminu. W konsekwencji, zdaniem Sądu, swoiste wyzbycie się posiadania określonego dokumentu po to by prawnie umocowany do takiego przekazywania podmiot, któremu dokument powierzono, doręczył go organowi można uznać za tożsame z "przekazaniem" sprawozdania.
Nie można bowiem domniemywać, iż ustawodawca terminem "przekazanie" objął nie tylko owe wyzbycie się posiadania dokumentu lecz także dalsze losy sprawozdania, łącznie z doręczeniem do siedziby organu. Gdyby bowiem taka była wola ustawodawcy posłużyłby się pojęciami wymóg ten jasno precyzującymi. Jak zaś podkreśla się w orzecznictwie (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 6 stycznia 2009 r. sygn. akt II GSK 578/08) przepisów prawa określających obowiązki obywatela wobec organów Państwa nie można wykładać w ten sposób, by wyprowadzać z nich wnioski co do istnienia obowiązków dalej idących niż wynikające z dosłownego brzmienia przepisu.
Konkludując – w świetle nieprecyzyjnych zapisów art. 9n ust. 2 ustawy i ich zestawienia z art. 9x ust. 1 pkt 5 tego aktu prawnego, w niespornym stanie faktycznym, w ocenie Sądu brak było podstaw do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej".
Z tych przyczyn Sąd uchylił decyzje organów obu instancji, na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., w zw. z art. 9n ust. 1 i 2 ustawy. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 P.p.s.a.