Uzasadnienie
Przedmiotem sprzeciwu W. K. (dalej także jako: "wnosząca sprzeciw") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "SKO", "Kolegium") z dnia [...] września 2020 r., nr [...] uchylająca decyzję Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2020 r., nr [...] w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W podstawie prawnej decyzji powołano art. 138 § 2 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 50 ust. 1 w zw. z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293; dalej: "u.p.z.p.").
Jak wynika z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wnioskiem z dnia [...] listopada 2019 r. A (dalej: "Inwestor") zwróciła się do Wójta Gminy [...] o ustalenie na działce nr 719 w [...] lokalizacji inwestycji celu publicznego pn.: "budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] o nr [...] wraz z instalacją elektroenergetyczną".
Po przeprowadzeniu postępowania Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn. Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] o nr [...] wraz z instalacją elektroenergetyczną planowaną w miejscowości [...] na terenie dz. nr 719 obręb [....]. Zakres inwestycji: budowa wieży kratowej o wys. do 55,95m nad p.p.t; montaż do wieży na konstrukcji wsporczej 6 anten sektorowych i 5 anten radioliniowych oraz instalacja urządzeń nadawczo-odbiorczych zlokalizowanych w szafach aparaturowych umieszczonych u podstawy wieży.
Na skutek złożonego odwołania powyższa decyzja została uchylona na mocy decyzji SKO z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Kolegium wskazało na wady postępowania dowodowego w tym na: nieprawidłowość sporządzonej analizy warunków zabudowy oraz zagospodarowania terenu; konieczność prawidłowego określenia zasięgu oddziaływania inwestycji; przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów a także niewłaściwą interpretację przepisów prawa materialnego.
W ponownie prowadzonym postępowaniu Wójt Gminy [...] wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku poprzez: sprecyzowanie zakresu robót; przedłożenie właściwego załącznika graficznego, określającego granice terenu wnioskowanej inwestycji z dojazdem z drogi publicznej; wskazanie możliwości wystąpienia obszaru oddziaływania, tj. czy wystąpi obszar oddziaływania i jaki teren obejmuje (załącznik do wniosku powinien określać obszar oddziaływania planowanego zamierzenia inwestycyjnego i potwierdzać granice terenu planowanej inwestycji) oraz uzupełnienie informacji, czy planowane jest włączenie obiektu do sieci elektroenergetycznej, a jeżeli tak to czy wnioskodawca posiada zapewnienie o możliwości włączenia do sieci.
W odpowiedzi inwestor przedłożył rysunek techniczny planowanej stacji bazowej, zawierający m.in. konfigurację anten oraz urządzeń, potwierdzenie możliwości włączenia obiektu do sieci elektroenergetycznej (pismo PGE z dnia [...].12.2019 r.) a także analizę rozkładu pół elektromagnetycznych, uszczegółowił granice terenu objętego wnioskiem i planowanego dla potrzeb wnioskowanej zabudowy.
Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] Wójt Gminy [...] ponownie odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla opisanego wyżej zamierzenia inwestycyjnego.
W uzasadnieniu podał, że wniosek strony nie precyzuje granicy terenu planowanego na cele dojazdu z drogi publicznej do części działki planowanej do zabudowy; część działki wnioskowana do zabudowy jest położona w oddaleniu od terenu drogi publicznej i bez zapewnienia dojazdu nie może stanowić działki budowlanej. W dołączonej charakterystyce zamierzenia inwestycyjnego brakuje wyznaczonej granicy miejsc dostępnych dla ludności, co uniemożliwia dokonanie oceny warunków w zakresie wykluczenia warunku uzyskania przez wnioskodawcę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ustalenia stron w postępowaniu. Inwestor nie określił obszaru oddziaływania inwestycji.
W ocenie Wójta realizacja inwestycji zgodnie ze złożonym wnioskiem nie spełnia warunków określonych w przepisach: art. 2 pkt 12 oraz pkt 14 u.p.z.p. w zakresie braku objęcia wnioskiem części terenu planowanego na cele dojazdu do części działki wnioskowanej do zabudowy; art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2019 poz. 1186 ze zm.) w zakresie dotyczącym wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył Inwestor domagając się jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania co miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:
- - art. 6 k.p.a. w zw. z art. 52 oraz art. 53 ust. 3 u.p.z.p. poprzez prowadzenie postępowania w sposób wykraczający poza normę wyrażoną w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. oraz wydanie decyzji odmownej w wyniku zobowiązania wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków;
- - art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na nie wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym decyzji faktów uznanych za udowodnione, dowodów na podstawie których organ poczynił ustalenia oraz przyczyn, dlaczego odmówił wiarygodności dowodom przestawionym przez Spółkę, jak również brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji oraz przytoczenia przepisów prawa;
- - art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 54 u.p.z.p. poprzez ich błędne zastosowanie i wskazanie, jako podstawy prawnej decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego;
- - art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 54 u.p.z.p. poprzez ich błędne zastosowanie i wskazanie, jako podstawy prawnej decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego;
- - art. 2 i 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 oraz art. 8 k.p.a. poprzez niedziałanie przez organ w granicach i na podstawie przepisów prawa, niestanie na straży zasady praworządności oraz prowadzanie niniejszego postępowania w taki sposób, iż nie pogłębiało to zaufania obywateli do organów Państwa;
- - art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 54 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie jako przepisów odrębnych uzasadniających odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, podczas gdy nie są one przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 56 u.p.z.p., jak również z uwagi na to, że planowana inwestycja nie narusza tych przepisów;
- - art. 56 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji odmownej w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi;
- - art. 2 pkt 12 oraz pkt 14 u.p.z.p. oraz art. 3 pkt 20 ustawy z dn. 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie i wskazanie w treści uzasadnienia jako przepisów odrębnych poniekąd uzasadniających odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.
W wyniku rozpoznania ww. odwołania SKO wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2020 r. uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji, a sprawę przekazało do ponownego rozpoznania.
Zdaniem Kolegium rozstrzygnięcie organu I instancji w stopniu istotnym narusza przepisy formalno-prawne. Podało, że w aktach sprawy zalega Analiza warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (w rozpoznawanym przypadku określono ją jako Analiza zgodności lokalizacji inwestycji z przepisami prawa), wykonana przez "Urząd [...] woj, podkarpackie" i podpisana przez S. D.. SKO zwróciło uwagę, że urząd gminy jedynie od strony technicznej i administracyjnej zapewnia prawidłowe wykonywanie powierzonych wójtowi kompetencji i nie jest umocowany do wydania decyzji administracyjnych (sporządzania obligatoryjnych załączników do decyzji) lub postanowień. Odnośnie zaś osoby podpisującej Analizę, SKO wskazało, że z akt nie wynika by działała ona w sprawie z upoważnienia Wójta Gminy [....].
Nadto Kolegium powołując się na art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, przyznało rację odwołującemu, że organ I instancji nie wykazał sprzeczności zamierzenia inwestora z konkretnym przepisem prawa uniemożliwiającym realizację przedsięwzięcia.
Reasumując wskazało, że nie rozpoznawało szczegółowo zarzutów odwołania, gdyż zakwestionowanie pod względem przydatności prawnej podstawowego dowodu przeprowadzanego w sprawach lokalizacyjnych, jakim jest Analiza warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zdyskwalifikowało wydaną decyzję i poprzedzające ją postępowanie wyjaśniające.
W wytycznych organ wskazał na konieczność ponownego rozpoznania sprawy i sporządzenia analizy warunków zabudowy i zagospodarowania terenu we właściwej formie i przez odpowiedni organ administracji oraz na konieczność wezwania Inwestora do uzupełnienia braków wniosku lub dostarczenia środków dowodowych i przeprowadzenia postępowania na nowo.
Sprzeciw od tej decyzji do WSA w Rzeszowie złożyła W. K., zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo braku przesłanek do zastosowania tego przepisu. Jej zdaniem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. Zawnioskowała o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania na jej rzecz.
W uzasadnieniu wnosząca sprzeciw podniosła, że uzasadnienie decyzji nie pozwala na stwierdzenie, że w sprawie należy przeprowadzić dodatkowe postępowanie, które ma istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazuje ono na uchybienia takie jak konieczność wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku, przy czym nie wskazuje o jakie braki chodzi. Uniemożliwia to ocenę czy braki te można było usunąć w postępowaniu odwoławczym, czy też należało przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Nadto Kolegium wskazało na potrzebę sporządzenia nowej analizy warunków zabudowy i zagospodarowania terenu we właściwej formie i przez odpowiedni organ administracji. Wnosząca sprzeciw wskazała, że w pierwszej kolejności, w ramach postępowania wyjaśniającego organ mógł ustalić czy pracownik Urzędu Gminy, który złożył podpis pod analizą jest do tego upoważniony.
Nadto SKO wskazując na nieprawidłowości analizy, samo nie sprecyzowało w zasadzie o jakie nieprawidłowości chodzi. Reasumując stwierdziła, że podnoszone wątpliwości organ mógł wyjaśnić prowadząc uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a.
W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprzeciw jako w pełni zasadny, został przez Sąd uwzględniony w całości.
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167).
Przedmiotem sprzeciwu W. K. jest kasatoryjna decyzja SKO wydana w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Na jej mocy uchylono decyzję Wójta Gminy [...] wydaną o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej) i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Zaskarżona do WSA decyzja SKO została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Dlatego wskazać przyjdzie, iż zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres sądowej kontroli decyzji kasacyjnej ustawodawca określił w art. 64e P.p.s.a. Na jego podstawie sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu przez niezależny i niezawisły sąd administracyjny, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na art. 138 § 2 k.p.a., a w rezultacie czy organ nie nadużył swych uprawnień, uchylając się od obowiązku rozpatrzenia sprawy pod kątem stawianych decyzji organu pierwszej instancji zarzutów. Ten środek sądowej kontroli administracji ma przeciwdziałać zbędnemu przedłużaniu postępowania administracyjnego na skutek wydawania w toku postępowania kolejnych decyzji kasatoryjnych.
Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a.). Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a). Jednocześnie od wyroku uwzględniającego skargę, nie przysługuje środek odwoławczy o czym stanowi art. 151a § 3 P.p.s.a. Reasumując, tylko niezaistnienie w sprawie przesłanek wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, będzie uprawniać sąd do uwzględnienia sprzeciwu.
Mając na względzie charakter prawny instytucji sprzeciwu, wyraźnie zawężający zakres sądowej kontroli rozstrzygnięć organów administracji, wskazać należy, że w myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 K.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (zob. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2653/14, CBOSA).
Zdaniem Sądu, w pełni zasadnie skarżąca Strona wyeksponowała w swej skardze oraz w jej uzasadnieniu naruszenie przez Organ art. 138 § 2 k.p.a., polegające na niewykazaniu przesłanek uprawniających organ do wydania decyzji kasatoryjnej.
Z analizy treści uzasadnienia rozstrzygnięcia SKO wynika, iż o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. zadecydowało zakwestionowanie poprawności dokumentu analizy zgodności lokalizacji wnioskowanej inwestycji z przepisami prawa. Analiza ta została sporządzona na podstawie art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Nie wyjaśniono bowiem czy osoba, która złożyła pod analizą swój podpis działała w tej sprawie z upoważnienia Wójta Gminy [...] Analizę zgodności lokalizacji inwestycji z przepisami prawa wykonał Urząd [...], a podpisała S. D.. Podkreślono także, iż urząd gminy jest jednostką organizacyjną zapewniającą obsługę administracyjną i organizacyjno - techniczną wójta i nie wykonuje jakichkolwiek kompetencji wójta wynikających z ustawy o samorządzie gminnym. Kolegium tłumaczy, że nie rozpoznało szczegółowo zarzutów przywołanych w środku zaskarżenia, bowiem zakwestionowanie pod względem przydatności prawnej podstawowego dowodu przeprowadzonego w sprawach lokalizacyjnych, jakim jest analiza warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dyskwalifikuje wydaną decyzję oraz poprzedzające ją postępowanie wyjaśniające.
Natomiast w wytycznych skierowanych do Wójta SKO zaleciło, aby Organ ten wezwał stronę do ponownego i precyzyjnego uzupełnienia spostrzeżonych braków formalnych wniosku lub dostarczenia wymaganych przepisami prawa materialnego środków dowodowych. Należy jeszcze tu dodać, iż skontrolowana przez Sąd decyzja kasatoryjna była poprzedzona wcześniejszą decyzją Kolegium z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], również o uchyleniu decyzji Organu I instancji i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania.
Sąd w pełni podziela stanowisko Skarżącej w zakresie oceny możliwości wyjaśnienia przez Organ odwoławczy czy pracownik Urzędu Gminy [...], który złożył podpis pod dokumentem analizy posiadał od tego organu upoważnienie do jej wykonania na podstawie art 268a K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Pełnie możliwości ku temu dawał art. 136 § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi o tym, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Sąd zauważył fakt, iż Kolegium nie wytłumaczyło stronom postępowania przyczyn, dla których nie skorzystało z możliwości wynikających z przywołanego wyżej przepisu kodeksu. Wyjaśnienie czy pracownik urzędu posiadał stosowne upoważnienie od Wójta pozwalałoby Kolegium na szczegółowe odniesienie się do zarzutów zawartych w złożonym środku zaskarżenia w sytuacji, gdy okazałoby się, że pracownik takie umocowanie posiadał. Skierowanie do Organu I instancji stosownego wezwania, nie było zdaniem Sądu na tyle skomplikowane, aby twierdzić, że postępowanie wyjaśniające należało powtórzyć w całości lub znacznej części – art. 138 § 2 K.p.a.
Wytłumaczenia przyczyn wydania decyzji kasatoryjnej Sąd nie dostrzega także w stanowisku Kolegium o konieczności wezwania strony do ponownego i precyzyjnego uzupełnienia braków formalnych wniosku lub dostarczeniu określonych przepisami prawa materialnego środków dowodowych. SKO wskazując na te powinności Wójta nie wytłumaczyło w żaden sposób, jakie to braki formalne czy środki dowodowe zostały w toku postępowania wyjaśniającego pominięte, co jednocześnie uniemożliwiałoby Organowi odwoławczemu ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem zawartych w odwołaniu zarzutów.
SKO nie tłumacząc w sposób przekonujący przyczyn wydania decyzji kasatoryjnej, w istocie uchyliło się od realizacji obowiązków organu kontroli instancyjnej, naruszając tym art. 136 § 1, art. 138 § 2 K.p.a., a także zasadę naczelną dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art 15 K.p.a. Stopień naruszenia tych regulacji świadczy o nieuwzględnieniu przez SKO zasady obligującej do prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie do organów państwa – art. 8 § 1 k.p.a. – zwłaszcza, że wydana decyzja jest drugą decyzją kasacyjną wydaną w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego.
SKO ponownie rozpoznając odwołanie Spółki uwzględni w swych działaniach orzeczniczych ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku, kierując się założeniem, w myśl którego wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygania o sprawie administracyjnej przez organ odwoławczy. Wydanie takiej decyzji jest możliwe, ale w sytuacjach wyjątkowych, bowiem działanie organu odwoławczego jest przede wszystkim działaniem merytorycznym. Wątpliwości związane z istnieniem i zakresem upoważnienia pracownika urzędu do działania w imieniu organu mogą być z łatwością rozstrzygane z inicjatywy SKO, bez narażania stron na zbędą przewlekłość postępowania wynikającą z nadużywania art. 138 § 2 K.p.a.
Z wyżej wyłożonych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 64d § 1, art. 64e oraz art. 151a § 1 P.p.s.a.
Natomiast o kosztach postępowania przed WSA orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., obejmującym nimi koszty uiszczonego wpisu sądowego w kwocie 100 zł.