Uzasadnienie
Przedmiotem skargi A. spółka jawna jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [.] lipca 2015 r. nr BP[.] w przedmiocie kary pieniężnej w transporcie drogowym, którą wydano w następującym stanie sprawy;
W dniu 20 listopada 2014 r. na autostradzie [...] funkcjonariusze Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego we [.] przeprowadzili kontrolę zespołu pojazdów m-ki Scania o nr rej. [.] z naczepą o nr [.], kierowanego przez KK wykonującego międzynarodowy transport drogowy rzeczy z T. do B. W związku ze stwierdzonym naruszeniem polegającym na nierejestrowaniu aktywności kierowcy, prędkości i przebytej drogi, zawiadomiono Spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie podejrzenia naruszenia warunków i zasad wykonywania przewozów drogowych. Natomiast decyzją z dnia [.] marca 2015 r. nr [.] nałożono na nią karę pieniężną w kwocie 5000 zł za nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi (lp.6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, tekst jedn.
Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 z późn. zm., dalej zwanej: "u.t.d."). Jak ustalono, do czasu kontroli kierowca przejechał ok. 340 km, podczas gdy zarejestrował jedynie ok. 198 km, a zatem o ok. 140 km mniej, niż przebył. Od około godz. 15:39 do czasu zatrzymania ok. godz. 17:39 kierowca podczas prowadzenia pojazdu rejestrował odpoczynek. W posiadanych danych z systemu viaTOLL wynikało, że kontrolowany pojazd w dniu 20 listopada 2014 r. o godz. 15:39 wjechał na odcinek autostrady [...] "W.-S.", a następny punkt logowania, będący równocześnie miejscem kontroli drogowej, znajdował się w odległości 160 km. W punkcie tym znajdował się o godz. 17:39. Od godz. 15:54 do 17:31 na karcie kierowcy i tachografie odnotowywano "czas przerwy". Stan impulsatora wskazywał na manipulowanie danymi i widoczne było na nim wytarcie wskazujące na używanie przedmiotów zakłócających jego prawidłową pracę. Nie uwzględniono natomiast wyjaśnień strony o awarii tachografu, gdyż nierejestrowanie aktywności kierowcy wynikało w ocenie organu z jego zaniedbania.
W odwołaniu Spółka zakwestionowała dokonane ustalenia faktyczne, w tym co do manipulowania impulsatorem skrzyni biegów, gdyż nie zostały one poparte żadnymi dowodami. Kierowca nie był bowiem świadomy awarii urządzenia, która nie była od niego zależna.
Opisaną na wstępie decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając w całości ustalenia i ich ocenę dokonaną przez organ I instancji. W ocenie organu wykazano ponad wszelką wątpliwość, że kierowca nie rejestrował swojej aktywności oraz danych w zakresie przebytej drogi i czasu prowadzenia pojazdu w godz. 15:39 do 17:39. Wyjaśnień kierowcy nie można było uznać za wiarygodne, gdyż należałoby przyjąć, że w czasie 10 minut przebył trasę przeszło 100 km, co było niemożliwe do wykonania. Ponadto kontrolę przeprowadzono w odległości ok. 340 km od miejsca rozpoczęcia przejazdu o godz. 13, tj. o godz. 17:40.
Nie można było zaakceptować wyjaśnienia, że w przeciągu niespełna 3 godzin przejechano pojazdem ciężarowym – nawet autostradą – ok. 340 km. Kierowca musiał zatem nie rejestrować swej pełnej aktywności. Brak było natomiast podstaw do odstąpienia od nałożenia na Spółkę kary.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Spółka, żądając uchylenia decyzji i orzeczenia o kosztach postępowania, zarzuciła niedostateczne wyjaśnienie przez organy wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a także niedokonanie oceny, czy nie zachodziły wobec niej przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary określone w art. 92b i 92c u.t.d. Podkreśliła, że stwierdzone naruszenie było wynikiem awarii tachografu, na którym w czasie kontroli wyświetlał się komunikat błędu o kodzie 19. Nie uwzględniono jednak w tym zakresie wyjaśnień kierowcy i samej Spółki.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2014 r. poz.1647 z późn. zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) zwana dalej w skrócie p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, w tak wyznaczonych granicach, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zostały naruszone przepisy prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania.
Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz.
23) zwana dalej w skrócie k.p.a., który zawiera jedno z możliwych rozstrzygnięć (ich pełny katalog określa art. 138 k.p.a.) jakie może wydać organ odwoławczy w tym przypadku utrzymujące w mocy decyzję organu I instancji.
W niniejszej sprawie kwestia wymagająca wyjaśnienia dotyczy wykładni art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a w szczególności użytego w tym przepisie sformułowania "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję". Zwrot ten ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu pierwszej instancji (organu ponownie rozpatrującego sprawę). Tenże skrót myślowy oznacza, że organ odwoławczy (organ ponownie rozpatrujący sprawę) doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ pierwszej instancji (J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r., IV SA 846/95, OSP 1997, z. 4, poz. 83). Chodzi tu zatem o rezultat co do zgodności z prawem, lecz także ze względu na kryteria celowości i słuszności rozstrzygnięcia.
Wobec tego stwierdzić należy, że "utrzymać w mocy decyzję" to znaczy utrzymać w mocy jej podstawowy, konieczny element, jakim jest rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. Pamiętać przy tym należy, że organ odwoławczy jest obowiązany ponownie rozpoznać merytorycznie, a następnie rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą wcześniej decyzją organu pierwszej instancji, czego następstwem jest podjęcie jednego z rozstrzygnięć, których katalog został określony w art. 138 § 1 k.p.a. Dopiero jeśli dokonana pod tym kątem przez organ odwoławczy (ponownie rozpatrujący sprawę) ocena sprawy jest zbieżna ze stanowiskiem organu pierwszej instancji (ponownie rozpatrującym sprawę), skutkuje to utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji, o czym stanowi art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Decyzja organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, przy jednoczesnym realizowaniu konstytucyjnej zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Ustawodawca ograniczenia wprowadził dla orzekania przez organy administracji publicznej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji o charakterze kasatoryjnym ma charakter wyjątkowy i następuje jedynie w sytuacjach, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części.
Konieczność przeprowadzenia pojedynczego dowodu bądź jedynie ocena już złożonego dowodu mieści się w ramach kompetencji organu odwoławczego, który jest również organem merytorycznym. Organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające w trybie art. 136 k.p.a., jeżeli taką potrzebę dostrzegł w ramach rozpoznania sprawy. Art. 136 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
W aktach administracyjnych znajduje się pismo skarżącej spółki z dnia 2 grudnia 2014 r. nazwane "Wyjaśnienia". Skarżąca, na podstawie ustaleń uprawnionego warsztatu podała, że nastąpiła awaria tachografu - błąd wewnętrzny kod 19, polegający na niewłaściwym rejestrowaniu parametrów w tym aktywności kierowcy. Według relacji uprawnionego warsztatu błąd nr 19 powstaje w przypadku uszkodzenia przewodu łączącego impulsator z głowicą tachografu, co może być spowodowane uszkodzeniem przewodu, wtyczki i ich połączeń. W tym przypadku doszło do wymiany uszkodzonego przewodu oraz dokonano ponowną kalibrację tachografu. Do wymienionego pisma skarżąca dołączyła protokół serwisowy z dnia 27 listopada 2014 r.
Powyższe dowodzi, że okoliczność ta była znana organowi I instancji przed wydaniem decyzji, co nastąpiło w dniu 26 marca 2015 r. Okoliczność ta była również przedmiotem zarzutu zawartym w odwołaniu skarżącej, a następnie powtórzona w skardze do Sądu.
Lektura uzasadnienia decyzji organu I instancji nie zawiera żadnej oceny opisanej wyżej okoliczności. Stosownie do art. 75 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Takim dowodem w sprawie jest protokół serwisowy, dowodzący montaż zestawu naprawczego przewodu DTCO i kalibracji tachografu, który został pominięty w ustaleniu stanu faktycznego sprawy i dokonania oceny w aspekcie wpływu na wynik sprawy. Takich rozważań nie zawiera ani decyzja organu pierwszej ani drugiej instancji, czym naruszony został art. 7 i art. 77 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Naruszony został również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem w działaniach organu odwoławczego można stwierdzić, ze organ nie rozpoznał sprawy w całokształcie, do czego obliguje wskazany przepis. Rola organu odwoławcze, co zostało wyżej przedstawione nie sprowadza się do kontroli decyzji organu pierwszej instancji.
Sąd uznał, że uchylenie decyzji organu II instancji będzie wystarczające do naprawienia stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. obligowało do uwzględnienia skargi.
Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy będzie miał na uwadze wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu i przeprowadzi ocenę zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie. Z tych przyczyn Sąd za przedwczesne uznał objęcie merytoryczną oceną pozostałych zarzutów skargi.