Uzasadnienie
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu zażalenia K. O. w przedmiocie pozostawienia podań bez rozpoznania stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W podstawie prawnej powołano art. 17 pkt 1, art. 134 i art. 144 kpa.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że w związku ze złożonym przez K. O. wnioskiem o ustalenie świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2008/2009 i 2009/2010 Burmistrz Miasta [...] wezwał wnioskodawczynię do przedstawienia dokumentów w języku polskim: potwierdzających wysokość dochodu z pracy – prowadzonej działalności gospodarczej oraz potwierdzających okres zatrudnienia/prowadzenia działalności gospodarczej za granicą. Wyznaczono 14 dniowy termin na doręczenie wnioskowanych pism pod rygorem pozostawienia podania bez rozpatrzenia. Z uwagi na bezskuteczny upływ zakreślonego terminu Burmistrz Miasta [...] pozostawił sprawę bez rozpatrzenia o czym poinformował stronę pismem z dnia 27 października 2009 r.
K. O. wniosła zażalenie nie zgadzając się z takim stanowiskiem organu. Wskazała, że przedłożyła wymagany komplet dokumentów, a następnie wezwano ją do przedłożenia tłumaczeń. Dokumenty, których dotyczyło wezwanie, liczą 15 stron, a biegły tłumacz wycenił koszt ich tłumaczenia na około 1500,- zł, co prowadzi do tego, że koszty przewyższyłyby wysokość ewentualnego świadczenia, o które się ubiega.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009r., stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W motywach rozstrzygnięcia wskazało, że zgodnie z art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania, które może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie przysługuje od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Kolegium wyjaśniło, że art. 134 kpa stosuje się odpowiednio do zażaleń z mocy art. 144 kpa. W związku z czym zażalenie wniesione na czynność organu administracji publicznej niebędącej postanowieniem musi przez organ wyższego stopnia być potraktowane jako niedopuszczalne.
Według organu w rozpoznawanej sprawie K. O. wniosła zażalenie na pismo Burmistrza Miasta [...] z dnia 27 października 2009r. o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania. Kolegium podkreśliło, że pozostawienie sprawy bez rozpoznania nie następuje ani w formie decyzji ani postanowienia, lecz jest to czynność materialno-techniczna, o której należy poinformować stronę. Dlatego też zażalenie na pismo Burmistrza w sprawie uzupełnienia wniosków o świadczenia rodzinne należało potraktować jako niedopuszczalne.
Skargę na to postanowienie wniosła K. O., wskazując, że w latach 2007 i 2008 pracowała w U. Powróciła do Polski w 2009r. i rozpoczęła pracę a we wrześniu złożyła wnioski o przyznanie jej zasiłku rodzinnego na córkę K. Wnioski te zostały przyjęte przez pracowników MOPS i uznane za kompletne, poprawnie wypełnione i złożone w terminie przy spełnionym kryterium dochodowym.
Następnie w dniu 6 października 2009r. została wezwana do uzupełnienia brakujących dokumentów tj. zaświadczeń potwierdzających zatrudnienie w UK przetłumaczonych na język polski ponieważ MOPS otrzymał od niej dokumenty w języku angielskim. Podała, że stawiła się w MOPS ale wymaganych dokumentów nie złożyła ponieważ przetłumaczenie 11 stron kosztowałoby ją około 1,3 tys zł. co przekracza jej możliwości finansowe. Kwota ta jest wyższa niż suma zasiłków jakie otrzymałaby z MOPS przez cały rok- o czym powiadomiła organ. Jak podała w odpowiedzi dowiedziała się, że to ona musi ponieść koszty tłumaczenia, ale nie wskazano jej podstawy prawnej, z której by to wynikało.
Po otrzymaniu pisma z MOPS wniosła zażalenie, a pracownicy MOPS wyrażali zainteresowanie tym jak Kolegium rozstrzygnie tę sprawę. Jednakże postanowienie organu II instancji ani jednym zdaniem nie odnosi się do kwestii merytorycznej a tylko zawiera stwierdzenie, że zażalenie jest niedopuszczalne.
Strona wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia oraz o wyjaśnienie kto ma ponosić koszty tłumaczenia dokumentów ponieważ problem ten dotyczy wielu osób powracających z zagranicy. Jej zdaniem prawo powinno rozstrzygać wątpliwości na korzyść obywateli a nie urzędów. W przeciwnym razie sprawą powinien zająć się Rzecznik Praw Obywatelskich.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: P.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że nie jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie może zostać uwzględniona.
Przedmiotem dokonywanej kontroli jest postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia wydane w oparciu o art. 134 kpa. Powyższe postanowienie zapadło we wstępnym postępowaniu organu odwoławczego, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy zażalenie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Na tym etapie organ odwoławczy badając dopuszczalność zażalenia nie może wejść w ocenę jego zasadności - por. wyrok NSA z dnia 24.02.1992r. sygn. akt I SA 1381/91 (ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 80).
Zaskarżone do Sądu postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2009r., nr [...] ma charakter procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Organ odwoławczy zanim przystąpi do oceny merytorycznej zarzutów zażalenia musi w pierwszej kolejności zbadać dopuszczalność zażalenia. Właśnie z uwagi na to, że zażalenie K. O. uznano za niedopuszczalne organ nie mógł przystąpić do merytorycznego rozpoznania sprawy. W konsekwencji powyższego kognicja Sądu ograniczona została do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia, a więc oceny czy w konkretnej sprawie faktycznie zaistniały przyczyny formalne do stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego zażalenia.
Sąd będąc związany przedmiotem zaskarżenia nie mógł zatem badać zasadności zarzutów dotyczących kwestii ponoszenia kosztów związanych z tłumaczeniem dokumentów przedstawionych przez stronę do wniosku w postępowaniu o przyznanie zasiłku rodzinnego.
Z akt sprawy wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009r., nr [...] stwierdziło niedopuszczalność zażalenia na pismo Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2009r. o pozostawieniu wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego bez rozpoznania. Burmistrz Miasta [...] w dniu 6 października 2009r., wezwał K. O. do stawienia się w ośrodku celem dostarczenia dokumentów potwierdzających wysokość uzyskanego dochodu z pracy za granicą oraz dokumentów potwierdzających okres zatrudnienia - w języku polskim. W wezwaniu tym organ zakreślił termin 14 dni do jego wykonania, zastrzegając, że jego niewykonanie będzie skutkowało pozostawieniem wniosków bez rozpatrzenia. Pismo to nie rozstrzygało o istocie sprawy, lecz stanowiło po części czynność informacyjną organu przy czym ma także charakter czynności procesowej, służącej pełnemu wyjaśnieniu okoliczności stanu faktycznego- ustalenia wysokości uzyskanego dochodu z pracy za granicą.
Na mocy art. 50 § 1 kpa organ administracji może wzywać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonywania czynności urzędowych.
W wezwaniu z dnia 6 października 2009r. Burmistrz Miasta [...] jako podstawę prawną powołał § 5 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 28 lipca 2008r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalenia dochodu oraz wzorów i wniosków, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. Nr 136, poz. 855 ze zm.). Natomiast w piśmie z dnia 27 października 2009r. Burmistrz powołał § 12 ust. 2 i 3 Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.).
Pierwsze z powołanych rozporządzeń w ogóle nie ma zastosowania w postępowaniu dotyczącym świadczeń rodzinnych (zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 15 ust. 9 ustawy z dnia 7.09.2007 r. o pomocy osobom uprawionym do alimentów – t.j. Dz. U. z 2009 r., nr 1, poz. 7, ze zm.), co do drugiego – przepisy § 12 ust. 2-4 zostały uchylone rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 1.07.2009 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (§ 1 pkt 4 tegoż rozporządzenia zmieniającego – Dz. U. nr 114, poz. 950) z mocą obowiązującą od dnia 4.08.2009 r.
Jednakże w ocenie Sądu te uchybienia nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy zgodnie bowiem z art. 24a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992, z późn. zm.) tryb postępowania byłby tożsamy a niezastosowanie się do wezwania organu także skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia.
W ustawie i w rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 2.06.2005 r. brak wskazań co do formy pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, co prowadzi do konstatacji, że zastosowanie znajdą ogólne reguły wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) – w tym przypadku chodzi o art. 64 § 2 k.p.a.
Na gruncie tego przepisu w rozumieniu procesowym "pozostawienie wniosku bez rozpoznania" nie następuje w formie decyzji ani postanowienia. Takie też stanowisko zajął Sąd Najwyższy w uchwale z 8.06.2000 r. sygn. III ZP 11/00 (OSN 2000, nr 19, poz. 702). Nie ulega wątpliwości, że pismo z dnia 27.10.2009 r. z informacją organu skierowaną do strony o pozostawieniu sprawy bez rozpatrzenia jest czynnością materialno-techniczną (zob. teza 4 i 5 do art. 65 oraz teza 7 do art. 61 – B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, IX wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2008).
Stosownie do art. 123 § 1 i § 2 kpa organ wydaje w toku postępowania postanowienia dotyczące poszczególnych kwestii wynikających z toku postępowania, a nie rozstrzygających o istocie sprawy (chyba że przepisy kpa stanowią inaczej). W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że postanowienie jest aktem administracyjnym indywidualnym, charakteryzującym się władczością i jednostronnością rozstrzygnięcia dotyczącego konkretnego przedmiotu i indywidualnie określonego podmiotu. Postanowienia o charakterze procesowym rozstrzygają przy tym o wszystkich bieżących doraźnych kwestiach postępowania, wyznaczając zakres jego czynności, odnosząc się do udziału stron i innych uczestników postępowania w tych czynnościach (zob. m. in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 555-559). Postanowienie jako akt administracyjny winno mieć przy tym takie obligatoryjne elementy jak oznaczenie organu, datę wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie oraz pouczenie o ewentualnym trybie zaskarżenia (art. 124 § 1 kpa). Należy również wskazać, że na wydane w toku postanowienie służy stronie zażalenie wyłącznie wtedy, gdy stanowią tak przepisy kpa (art. 141 § 1 ustawy).
Przenosząc powyższe uregulowania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, iż przedmiotowe pismo Burmistrza Miasta [...] z dnia 27 października 2009r nie nosiło cech postanowienia w podanym powyżej rozumieniu.
Rację miał wobec tego organ II instancji stwierdzając, że w toku przedmiotowego postępowania nie zostały wydane żadne postanowienia w rozumieniu art. 123 § 1 kpa, które mogłyby stanowić przedmiot zażalenia wskazanego w przepisie art. 141 § 1 kpa.
W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze było w pełni uprawnione do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia K. O. w trybie art. 134 w zw. z art. 144 kpa. Niedopuszczalność taka obejmuje bowiem m. in. niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych polegających na faktycznym braku (nieistnieniu) przedmiotu zaskarżenia, co występuje np. w sytuacji, gdy kwestionowana czynność organu administracji nie jest w ogóle postanowieniem (zob. m. in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 596).
Takie rozwiązanie nie pozbawia strony możliwości prawnej obrony własnego interesu prawnego. W razie bowiem pozostawienia przez organ podania bez rozpoznania strona może podjąć obronę przed bezczynnością składając zażalenie do organu wyższego stopnia (art. 37 § 1 k.p.a.), a następnie w razie nieuwzględnienia zażalenia, skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Podkreślił to Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 8.06.2000 r., sygn. III ZP 11/00 (OSN 2000, nr 19, poz. 702): "(...) w każdym przypadku, gdy organ <> (art. 64 § 1 i § 2 k.p.a.), osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa, polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania) przysługuje – na ogólnych zasadach – skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.
W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.