Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") uchyliło decyzję Burmistrza Miasta (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] nakazującą A. Sp. z o.o. (dalej: "strona skarżąca") wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom na terenie położonym w obszarze działki nr 2968 obręb nr 5 miasta poprzez wykonanie studni chłonnej w obrębie działki nr 2968 przy jej północno – wschodnim narożniku, o głębokości 6 m poniżej poziomu terenu pierwotnego oraz wykonanie drenażu poziomego w obrębie dz. Nr 2968 ze spadkiem pozwalającym na jego wprowadzenie do studni.
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a.") w związku z art. 29 ust. 3 ustawy z dna 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r., poz. 469; dalej: "Prawo wodne").
Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 26 listopada 2014 r. W. M. (dalej: "wnioskodawca") zwrócił się o przywrócenie stanu poprzedniego na podstawie art. 29 Prawa wodnego. Wskazał, że na skutek nadsypania ziemi i niwelacji terenu na działce nr 2968 przy ul. [....] nastąpiły niekorzystne zmiany stanu wody na gruncie, tj. na działkach nr 2967 i 2969, napływ wody z działki nr 2968.
Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Burmistrz Miasta odmówił nakazania stronie skarżącej przywrócenie stanu poprzedniego na gruncie.
Na podstawie oględzin ustaliło, że na działce nr 2968 i częściowo na działce przyległej do niej 2957/4, należących do strony skarżącej został, wykonany utwardzony płytami ażurowymi plac o powierzchni około 1800 m2 wyniesiony ponad sąsiadujący z nim teren działek nr 2967 i 2969 na wysokości około 0,3-0,9 m. Poziom placu ukształtowany został ze spadkiem w kierunku wjazdu na plac, który został wykonany w obszarze działki nr 2957/4. Różnice poziomów między działkami zniwelowano w formie skarpy. Skarpę wykonano z pospółki i wzmocniono płytami ażurowymi. Plac otoczono ogrodzeniem z siatki metalowej, na ciągłym murku betonowym, wysokość murku od strony placu to 0,08 m, od strony działki nr 2969 – 0,2 m. Siatkę zamontowano na słupkach o rozstawie co 2,5 m, słupki osadzono pomiędzy płytami ażurowymi na głębokość ok. 1,20 m. Inwestycja została wykonana na podstawie zgłoszenia, na które organ budowlany nie wniósł sprzeciwu.
Według opisu zamierzenie budowlane polegać miało na wyłożeniu powierzchni gruntu części działek 2957/4 i 2968 płytą ażurową, na powierzchni około 1800 m2, co według organu znalazło potwierdzenie w terenie. Płyta posiada trawnikowe otwory o wymiarach 8cmx 8 cm stanowiące około 65 % powierzchni pozwalające odprowadzić nadmiar wody do gruntu. Wymiary płyty to: 50 cm x 50 cm, grubość 0,1 m.
Jednocześnie organ stwierdził, że gdyby strona skarżąca wyłożyła płyty bez zmiany ukształtowania terenu, woda spływałaby na działki 2969 i 2967 w zwiększonej ilości. Na podstawie wyjaśnień Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego ustalono, że prace inwestycyjne wykonywane były zgodnie z przepisami na podstawie zgłoszenia nr [...].
Na tej podstawie organ I instancji stwierdził, ze wykonane prace nie wpływają niekorzystnie na nieruchomości sąsiednie.
Uchylając tą decyzję, decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] Kolegium wskazało, że organ I instancji nie wykazał, czy wykonane prace spowodowały zmianę stosunków wodnych ani też czy zmiana szkodliwie wpłynęła na grunty sąsiednie, a więc nie wykazał koniecznych przesłanek do zastosowania art. 29 Prawa wodnego. Zwróciło przy tym uwagę na to, że postępowanie to wymaga najczęściej wiadomości specjalistycznych.
W przeprowadzonej na zlecenie organu I instancji opinii, biegły hydrolog stwierdził, że różnica wyliczonego spływu wód opadowych między stanem pierwotnym, a obecnym wskazuje, że narusza on pierwotne stosunki wodne w obrębie działki nr 2968 ze szkodą dla działek nr 2967 i 2969. Pogorszenie stosunków wodnych przy granicy z działkami 2967 i 2969 spowodowane jest brakiem odpływu wód opadowych z miejsca ich stagnacji w okresach ich opadów. Jednocześnie wskazał, że aktualny stan gospodarki wodami opadowymi w obrębie działki nr 2968 nieznacznie zwiększa spływ wód opadowych na działki 2967 i 2969. Jest to wynik ich infiltracji w nasypy budowlane w części podniesionej powierzchni działki nr 2968 w stosunku do spływu pierwotnego i warunków pierwotnych stanu wód w ich obrębie. Zaproponował trzy alternatywne sposoby rozwiązania problemu.
Po zapoznaniu się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym strona skarżąca wniosła o zawarcie ugody pisemnej. Wnioskodawca natomiast zgłosił zarzuty wykroczenia przez biegłego poza granice opinii polegające na określeniu sposobu rozwiązania problemu.
Na podstawie zebranych dowodów organ I instancji ustalił, że na gruncie działki 2968 nastąpiła zmiana stanu wody, która szkodliwie oddziałuje na nieruchomości 2967 i 2969 w pasie gruntu o szerokości 5 m przy granicy z działką 2968, w związku z czym decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] nakazał stronie skarżącej przywrócenie do stanu poprzedniego warunków gruntowych przez wykonanie studni chłonnej w obrębie działki nr 2968 przy jej północno – wschodnim narożniku, o głębokości 6m poniżej poziomu terenu pierwotnego oraz wykonanie drenażu poziomego w obrębie działki nr 2968 ze spadkiem pozwalającym na jego wprowadzenie do studni, co odpowiadało rozwiązaniu problemu zaproponowanemu przez biegłego w "alternatywie II".
Uchylając ponownie decyzję organu I instancji tym razem w wyniku rozpoznania odwołania A.sp. z o.o., decyzją z dnia [...] luty 2016 r., nr [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że organ I instancji nie podjął niezbędnych czynności w celu ustalenia możliwości rozstrzygnięcia sprawy w drodze polubownej, zwłaszcza w sytuacji znajdującego się w aktach wniosku strony skarżącej o zawarcie ugody. W świetle spoczywającego na organach obowiązku dążenia do ugodowego załatwienia sprawy organ powinien podjąć próbę takiego rozstrzygnięcia mając na uwadze również to, że stwierdzony przez biegłego stopień naruszenia stosunków wodnych jest niewielki, a biegły zaproponował trzy warianty usunięcia skutków dokonanych zmian o różnym zakresie niezbędnych prac i różnych kosztach ich realizacji.
Ponadto organ odwoławczy zwrócił również uwagę na to, że nie znajduje podstawy prawnej orzeczenie zawarte w punkcie 2 sentencji decyzji o treści: "o wykonaniu obowiązku należy poinformować pisemnie Burmistrza Miasta ".
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Burmistrz Miasta ponownie nałożył na stronę skarżącą obowiązek o treści jak w poprzednio wydanej przez siebie decyzji.
W uzasadnieniu wskazał, że wyznaczony stronie skarżącej termin do wskazania propozycji ugodowej, upłynął bezskutecznie.
Ponownie uchylając decyzje organu I instancji Kolegium, decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...]stwierdziło wadliwość sentencji decyzji przy prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu. Podkreśliło, że organ administracji publicznej działając zarówno z urzędu jak i na wniosek ma bezwzględny obowiązek stwierdzić czy doszło do naruszenia stosunków wodnych na gruncie, jeżeli doszło, to w jaki sposób, kiedy i przez kogo, po stwierdzeniu naruszenia i ustaleniu winnego, nakazać podmiotowi winnemu przywrócenia stanu poprzedniego, poprzez nakazanie określonych czynności bądź inwestycji, z zakreśleniem terminu ich realizacji. Tych wszystkich " zasad" brak jest w sentencji rozstrzygnięcia organu I instancji.
W piśmie procesowym z dnia 16 maja 2016 r. strona skarżąca wskazała, że wykonane przez nią prace są zgodne ze zgłoszeniem, a w sprawie nie wystąpiła podstawowa przesłanka warunkująca możliwość wydania decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego w postaci szkody. Nie przeprowadzono dowodu na okoliczność negatywnego uszczerbku majątkowego w aktywach właściciela gruntów sąsiednich, ani wystąpienia sytuacji, w której niemożliwym byłoby użytkowanie nieruchomości w sposób dotychczasowy. Dalej wskazano, że decyzja wydawana w oparciu o art. 29 ust. 3 Prawa wodnego nie jest decyzją związaną lecz uznaniową i organ na podstawie art. 7 K.p.a. powinien ważyć interesy stron postępowania.
W terminie wyznaczonym do zapoznania się z materiałem dowodowym strona skarżąca przedstawiła propozycję próby ugodowej poprzez zapłatę zadośćuczynienia, odszkodowania i wszelkich poniesionych kosztów na rzecz strony przeciwnej, całkowicie pokrywającej roszczenia w kwocie 3.000 zł.
Na propozycję ugodową nie przystał wnioskodawca, wskazując, że sprawa nie dotyczy roszczeń odszkodowawczych, rozważeniu podlegają jedynie czynności faktyczne jakie strona skarżąca musi wykonać- sposoby przywrócenia stanu poprzedniego, a nie zapłata odszkodowania.
Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Burmistrz ponownie nakazał stronie skarżącej wykonać czynności określone poprzednimi decyzjami. Nie określając jak poprzednio terminu wykonania obowiązku wskazał, że brak jest ku temu podstaw prawnych.
W odwołaniu od powyższej decyzji strona skarżąca zarzuciła organowi brak działań zmierzających do zawarcia ugody. Organ powinien był jej zdaniem, zwrócić się do wnioskodawcy o określenie oczekiwań oraz propozycji polubownego załatwienia sprawy. Wnioskodawca powinien sprecyzować szkodę i realnie ją określić, aby można było odnieść się do niej oraz negocjować warunki ugody. Ponownie zarzuca, że w sprawie nie została określona realna szkoda. Nie przeprowadzono żadnego dowodu na okoliczność negatywnego uszczerbku majątkowego w aktywach właściciela gruntów sąsiednich ani wystąpienia sytuacji, w której niemożliwym byłoby użytkowanie nieruchomości w sposób dotychczasowy. Wskazała również że brak jest dowodów na to, że zmiana stosunków wody na gruncie może wpłynąć na wartość nieruchomości, zwłaszcza, że biegły stwierdził niewielką zmianę.
Ostatecznie decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., która stanowi przedmiot zaskarżenia do Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie uchyliło decyzję organu I instancji.
Podstawą uchylenia decyzji organu I instancji było tym razem stwierdzeni wadliwości formalnych oraz brak zastosowania się do wytycznych zawartych w poprzedniej decyzji. Organ odwoławczy powtórzył jak w poprzednio wydanej przez siebie decyzji, że bezwzględnym obowiązkiem organu jest stwierdzić czy doszło do naruszenia stosunków wodnych na gruncie, jeżeli doszło to w jaki sposób, kiedy i przez kogo. Po stwierdzeniu naruszenia i ustaleniu winnego, nakazać podmiotowi winnemu, przywrócenie stanu poprzedniego poprzez nakazanie wykonania określonych czynności bądź inwestycji, zakreślając przy tym termin realizacji.
W skardze do Sądu strona skarżąca zarzuca:
- - naruszenie przepisów postępowania, a to: art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez brak rozważenia i ustosunkowania się do zarzutów odwołania,
- - naruszenie przepisów prawa materialnego, a to; art. 29 ust. 1 Prawa wodnego, przez nie uwzględnienie, że za zmianę stanu wody na gruncie w rozumieniu tego przepisu nie mogą zostać uznane zmiany będące następstwem legalnie wykonanych robót budowlanych, jak również zmiany spowodowane nieprawidłową gospodarką wodami z sieci wodociągowej,
- - naruszenie prawa materialnego a to: art. 29 ust. 3 w zw. z art. 29 ust. 1 Prawa wodnego, poprzez błędne zastosowanie tych przepisów i nie uwzględnienie okoliczności, że możliwość orzeczenia nakazów, o których mowa w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, uwarunkowana jest wystąpieniem realnej szkody dla gruntu sąsiedniego, która nie zachodzi w sprawie,
- - naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: art. 29 ust. 3 Prawa wodnego w zw. z art 7 K.p.a. poprzez błędne uznanie, jakoby decyzja orzekająca nakazy, o których mowa w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, była decyzją związaną (a nie uznaniową), a w rezultacie wydanie orzeczenia z pominięciem obowiązku wyważenia interesów stron postępowania.
Na tych podstawach wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i na podstawie art. 145 § P.p.s.a. umorzenie postępowania, względnie na podstawie art. 145a § 1 P.p.s.a. zobowiązanie organu I instancji do wydania w określonym przez Sąd terminie decyzji o odmowie nakazanie stronie skarżącej przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania określonych urządzeń na działce nr 2968, oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Wskazano, że uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostało niemal w całości przekopiowane z uzasadnienia poprzedniej decyzji tego organu, nie rozważano zarzutów odwołania.
Zarzucając organowi nieprawidłową wykładnię art. 29 ust. 1 Prawa wodnego wskazano, że nie mogą być podstawą wydania decyzji w oparciu o ten przepis stwierdzone zmiany wody na gruncie będące konsekwencją legalnie przeprowadzonych robót, jak również nieprawidłowa gospodarka wodami z sieci wodociągowej. W dalszej kolejności podtrzymano argumentację dotyczącą braku stwierdzenia szkody na gruncie.
Końcowo wskazano na konieczność uwzględnienia interesów obu stron postepowania wskazano, że w przypadku stwierdzenie niewielkich zmian stanu wody na gruncie niedopuszczanym byłoby nakazanie realizacji urządzeń o wartości kilkudziesięciu tysięcy złotych.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, przekopiowując treść rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.
W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
Dodać należy, iż sądowa kontrola musi być przeprowadzona w określonej kolejności. Stwierdzenie bowiem istnienia danego typu wad decyzji może eliminować potrzebę ustalenia zaistnienia innych wad. W pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji bądź postanowienia (i postępowania, które poprzedziło) z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność decyzji lub postanowienia. Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności z prawem decyzji bądź postanowień uzasadnione jest tym, że ustalenie zaistnienia którejkolwiek z wad powodujących nieważność danego aktu czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną ale i niedopuszczalną. W przypadku bowiem nieważności decyzji lub postanowienia powinno nastąpić jej stwierdzenie przez sąd administracyjny niezależnie od jakichkolwiek okoliczności. Dopiero po stwierdzeniu, że taka sytuacja nie zaistniała sąd może przystąpić do badania ewentualnego naruszenia prawa procesowego lub materialnego, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., przy czym kontrola przestrzegania przez organy norm prawa materialnego może być przeprowadzona w ostatniej kolejności (tak T. Woś [w:] T.Woś (red.) Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, str. 307-308).
W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, iż zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.
Zdaniem Sądu doszło w kontrolowanej decyzji do rażącego naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. oraz art. 104 K.p.a., jak również art. 138 § 2 K.p.a.
Główny zarzut jaki można postawić uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego to jego całkowita niezrozumiałość, brak logicznego wywodu, który pozwoliłby na poznanie motywów – faktycznych i prawnych – podjętej decyzji. W tym zakresie uzasadnienie wymyka się spod kontroli Sądu.
Na wstępie części "zważającej" Kolegium stwierdza, że organ I instancji dopuścił się istotnego uchybienia formalnego w postaci wadliwego zredagowania sentencji i części uzasadnienia, co stało się przyczyną uchylenia jej do ponownego rozpatrzenia.
Jednakże Kolegium kategorycznie przesądza, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest merytorycznie prawidłowe.
Dalsza część wywodów Kolegium to ogólnikowe stwierdzenia dotyczące treści i wykładni art. 29 prawa wodnego. W końcowym etapie uzasadnienia nie dowiadujemy się na czym wspomniana na wstępie wadliwość formalna sentencji i uzasadnienia decyzji organu I instancji polegała. Kolegium stwierdza, że organ I instancji "nieprawidłowo sporządził sentencję i stosowną część uzasadnienia rozstrzygnięcia, bowiem organ administracji publicznej działając zarówno z urzędu jak i też na wniosek strony ma bezwzględny obowiązek stwierdzić, czy doszło do naruszenia stosunków wodnych na gruncie. Jeżeli doszło to w jaki sposób, kiedy i przez kogo. Po stwierdzeniu naruszenia i ustaleniu winnego tego naruszenia, ma obowiązek nakazać podmiotowi winnemu, przywrócenie stanu poprzedniego poprzez nakazanie wykonania określonych czynności bądź inwestycji. Istotnym elementem nakazu przywrócenia naruszonych stosunków wodnych jest zakreślenie terminu ich realizacji".
Nie sposób odgadnąć czy Kolegium wadliwości decyzji organu I instancji doszukiwało się w braku stwierdzenia w sentencji decyzji organu I instancji, że doszło do naruszenia stosunków wodnych, czy także określenia przez kogo i w jaki sposób. Kwestia co do konieczności poczynienia ustaleń w tym zakresie jest jednoznaczna. Jest to istotne bowiem kilka linijek wcześniej Kolegium przesądziło, że do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich doszło, że "sprawcą" jest skarżąca Spółka, a ustalenia organu I instancji są prawidłowe.
Nie wiadomo więc, czy ustalenia organu I instancji Kolegium zaakceptowało czy nie. Odnośnie zarzutów formalnoprawnych zupełnym kuriozum jest ostatnie zdanie uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nakazujące organowi I instancji odniesienie się do zrzutów wniesionego odwołania. Rację ma skarżąca podnosząc, że absolutnie niedopuszczalne było "przekazanie" organowi I instancji obowiązku odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. To organ odwoławczy ma się odnieść do przedmiotowych zarzutów, zgodnie ze swoją funkcją procesową, a nie organ I instancji. Takie postępowanie organu II instancji świadczy o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Bezwzględnym obowiązkiem organu odwoławczego jest odniesienie się do wszystkich zarzutów podnoszonych w odwołaniu, wynikających z przywołanych na wstępie przepisów z art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. Brak prawidłowego odniesienia się przez organ do zarzutów zawartych w odwołaniu stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Całkowite scedowanie odniesienia się do zarzutów odwołania na organ I instancji nosi znamiona rażącego naruszenia prawa. Podobnie rażący charakter ma naruszenie art. 104 § 2 K.p.a. Biorąc pod uwagę, że kontrolowana decyzja była czwartą decyzją kasacyjną w tej sprawie, obszerność akt administracyjnych, przeprowadzone dowody, zwłaszcza z opinii biegłego, profesjonalnie zredagowane odwołanie z wyszczególnionymi zarzutami naruszenia prawa i ich uzasadnienie, rozpoznanie sprawy przez organ II instancji oznaczało nie tylko obowiązek odniesienia się do zarzutów odwołania, ale ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Szczegółowe odniesienie się do kwestii koniecznych ustaleń, prawidłowości oceny materiału dowodowego jak i dokonanie subsumpcji tegoż stanu faktycznego do normy zawartej w art. 29 prawa wodnego. Żadnej z tych czynności organ nie uczynił, co przesądza o rażącym naruszeniu art. 104 § 2 K.p.a., a w okolicznościach sprawy lekceważącym podejściu do stron i ciążących na organie wyższego rzędu, jakim jest SKO, obowiązków.
Powyższe rozważania w oczywisty sposób przesądzają także o rażącym naruszeniu art. 138 § 2 K.p.a.
W myśl przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Treść zacytowanego wyżej przepisu jest jasna i nie wymaga wykładni. Przepis ten pozwala organowi odwoławczemu wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że zachodzi potrzeba uzupełnienia go w znacznej części. Ponieważ przewidziana w omawianym przepisie możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, to niedopuszczalne jest rozszerzające interpretowanie tego przepisu i wydawanie w oparciu o ten przepis decyzji w innych sytuacjach niż zostały w nim wskazane.
Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Organ odwoławczy, w ramach swoich uprawnień kontrolnych, ocenia materiał dowodowy, uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ w pierwszej instancji, jak i zmiany stanu faktycznego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji a wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. W sytuacji jednakże kiedy organ odwoławczy jedynie kwestionuje rozstrzygnięcie organu I instancji, nie wskazując na zaistniałe braki w stanie faktycznym sprawy i nie stwierdzając potrzeby przeprowadzenia postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego ma on obowiązek zastosować instytucję reformacji i wydać decyzję orzekającą co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Natomiast w sytuacji braków w stanie faktycznym, organ odwoławczy może je uzupełnić w trybie art. 136 k.p.a. Wówczas nie dochodzi do naruszenia wynikającej z art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Nie można przyjąć, iż zasada dwuinstancyjności postępowania zostaje naruszona, gdy organ odwoławczy przeprowadza na podstawie art. 136 k.p.a. postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Dopiero przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy stanowiłoby niedopuszczalne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, pozbawiając strony prawa do odwołania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze żadnej z przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. nie wskazało, a wręcz przeciwnie już na wstępie części zważającej uzasadnienia decyzji przesądziło, że poprawność prowadzonego postępowania przez organ I instancji nie budzi wątpliwości, a stawiane zarzuty są chybione, rozstrzygnięcie to jest merytorycznie prawidłowe.
Powyższe rozważania przesądzają o tym, że poszczególne tezy i stwierdzenia SKO pozostają ze sobą w sprzeczności i się wzajemnie wykluczają.
O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, skutkujące koniecznością wyeliminowania decyzji ostatecznej z obrotu prawnego, decyduje przede wszystkim oczywistość naruszenia prawa, prowadząca do nadania prawa lub odmowy jego przyznania wbrew przesłankom przepisu. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa.
Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (tak słusznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 2022/15).
Jakkolwiek – co do zasady – nie jest wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa procesowego, to jednak naruszenie takie musi prowadzić do podjęcia wadliwego rozstrzygnięcia z tegoż właśnie powodu, innymi słowy – musi przekładać się bezpośrednio na treść decyzji i w niej tkwić (tak słusznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 847/14).
W realiach niniejszej sprawy rażące naruszenie w/w przepisów kodeksu postępowania administracyjnego miało charakter oczywisty i przełożyło się na treść rozstrzygnięcia, wypełniając hipotezę art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. i art. 200 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.