Uzasadnienie
Przedmiotem skargi A. S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej zwane SKO lub Kolegium) z dnia [...] października 2013 r., o nr [...], wydana w przedmiocie odmowy przyznania stypendium szkolnego.
Organy obu instancji kierowały się następującymi okolicznościami prawnymi i faktycznymi: wnioskiem z dnia 6 września 2012 r. A. S. zwróciła się do Urzędu Miejskiego [...] o przyznanie stypendium szkolnego dla syna D. B. – ucznia Szkoły Podstawowej nr [...] w M. na rok szkolny 2012/2013.
Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] po rozpoznaniu wniosku A. S. przyznał D. B. stypendium szkolne na okres 4 miesięcy tj. od 1 września 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. w kwocie 127,20 zł miesięcznie. Stypendium przyznano w formie refundacji poniesionych wydatków na cele edukacyjne, które realizowane było poprzez przedłożenie faktur, rachunków i innych dokumentów o równoważonej wartości księgowej, w terminie do dnia 3 grudnia 2012 r.
Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] odmówił A. S. przyznania stypendium szkolnego dla syna D. B. ucznia Szkoły Podstawowej nr [...] w M. na dalszą część roku szkolnego 2012/2013, tj. na okres od 1 stycznia 2013 r. do 30 czerwca 2013 r. Po rozpatrzeniu odwołania A. S. - SKO decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], uchyliło w całości decyzję Prezydenta z dnia [...] maja 2013 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja Prezydenta nie spełnia wymogów określonych w art. 107 k.p.a., jeśli idzie o uzasadnienie prawne, a pośrednio także o uzasadnienie faktyczne.
Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...], po ponownym rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu 6 września 2012 r. przez Panią A. S. w pkt 1) przyznał A. S. pomoc materialną w formie całkowitego lub częściowego pokrycia kosztów udziału w zajęciach edukacyjnych w tym wyrównawczych wykraczających poza zajęcia realizowane w szkole w ramach planu nauczania, a także udziału w zajęciach edukacyjnych realizowanych poza szkołą na okres 4 miesięcy, tj. od 1 września 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. w kwocie 127,20 zł miesięcznie. Określono łączną wysokość stypendium na kwotę 508,80 zł, zaś w pkt 2) decyzji organ wstrzymał prawo do stypendium szkolnego od dnia 1 stycznia 2013 r.
W uzasadnieniu tej decyzji Prezydent stwierdził, że wprawdzie wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad dziećmi: Z. S., B. S. oraz J. S, utrzymuje z nimi kontakt, a dzieci od czasu do czasu śpią u niej, za zgodą swojego ojca, to jednak nie stanowią one wraz z wnioskodawczynią rodziny w rozumieniu zapisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm., zwana dalej u.p.s.). W ocenie organu nie ma podstaw do tego, aby dochód na osobę w rodzinie wnioskodawczyni obliczać biorąc pod uwagę w/w małoletnich. Zwrócił uwagę, że pobierane przez wnioskodawczynię zasiłki rodzinne powinny być wliczane do dochodu na osobę w rodzinie. Organ ustalił, że A. S. prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe z synem D. B. i wobec tego osiągany przez nią dochód miesięczny winien ulegać podziałowi na dwóch członków rodziny. Organ ustalił również, że w okresie od stycznia do kwietnia 2013 r., a także w miesiącach maj, czerwiec 2013 r. dochód na członka rodziny wnioskodawczyni przekracza kwotę, o której mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s., wynoszącą 456 zł, co uniemożliwia dalsze pobieranie stypendium przez ucznia D. B. W związku z tym, że co do zasady stypendium szkolne zostało przyznane decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., Prezydent działając na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), wstrzymał stypendium szkolne od dnia 1 stycznia 2013 r. Podał, że od tej daty ustała przesłanka przyznania stypendium w postaci trudnej sytuacji materialnej ucznia, wynikającego z niskich dochodów na osobę w rodzinie.
Odwołanie od tej decyzji wniosła A. S. wnosząc o jej zmianę i przyznanie jej prawa do stypendium dla syna na okres od 1 stycznia 2013 r. do 30 czerwca 2013 r.
Po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym SKO decyzją z dnia [...] października 2013 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości oraz odmówiło A. S. przyznania stypendium szkolnego od dnia 1 stycznia 2013 r.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wydana ponownie decyzja w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2012 r. przyznającą A. S. stypendium szkolne dla syna D. B. na okres od 1 września 2012 r. do 31 grudnia 2012 r., w kwocie 127 zł miesięcznie – nie może się ostać. Ponadto SKO podniosło, że organ I instancji wstrzymuje prawo do stypendium szkolonego od dnia 1 stycznia 2013 r. podczas gdy na wskazany okres nie przyznano takiego prawa. W związku z powyższym Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja musi zostać uchylona.
Jednocześnie SKO odmówiło przyznania stypendium szkolnego A. S. dla syna D. B. na okres od 1 stycznia 2013 r. do 30 czerwca 2013 r. ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego. Zwróciło uwagę, że dochód uległ zmianie i przekracza kryterium uprawniające do stypendium szkolnego, co uzasadnia odmowę jego przyznania. A. S. pobiera zasiłki rodzinne na czwórkę swoich dzieci (tj. D. B. zamieszkałego przy matce i trójkę dzieci Z., B. i J. S. mających ustalone miejsce pobytu przy ojcu). W związku z tym jej dochód stanowią zasiłki rodzinne w wysokości 526 zł miesięcznie, alimenty na dziecko D. B. w wysokości 450 zł miesięcznie. Łączny dochód 2 osobowej rodziny wnioskodawczyni wynosi 926 zł miesięcznie, tj. 488 zł w przeliczeniu na 1 osobę i był wyższy niż kryterium dochodowe uprawniające do przyznania stypendium szkolnego wynoszące 456 zł na jednego członka rodziny.
A. S. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję SKO z dnia [...] października 2013 r. wnosząc o jej zmianę i przyznanie jej prawa do stypendium szkolnego dla syna D. B. na okres od 1 stycznia 2013 r. do 30 czerwca 2013 r. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że decyzje obu instancji są nieprzekonywujące gdyż sposób wyliczenia przedstawiony przez organ I instancji nie jest logiczny. Podała, że dochody otrzymywane na syna D. B. wynoszą 106 zł, plus alimenty z funduszu alimentacyjnego w wysokości 450 zł, zaś doliczenie przez organ dochodów otrzymywanych przez pozostałe dzieci, (które według organu nie zamieszkują z nią) jest sprzeczne z zasadami logicznego wnioskowania. Zdaniem skarżącej skoro organ zalicza do jej dochodów, dochody otrzymywane na pozostałą trójkę dzieci to tym samym powinien on uznać, że zamieszkują razem z nią. Jeżeli zaś organ uważa, że skarżąca zamieszkuje tylko z synem D. to bezprawnym jest zaliczenie dochodów z tytułu zasiłku rodzinnego na pozostałe dzieci. Nadto skarżąca wskazała, że wnioskiem z dnia 24 maja 2013 r. wniosła do Sądu Rejonowego o ustalenie miejsca pobytu małoletnich: Z., B. oraz J. S. w każdorazowym miejscu pobytu matki.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje
Skarga w niniejszej sprawie okazała się zasadna z przyczyn, które Sąd obowiązany był uwzględnić z urzędu.
Należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, iż istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).
Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Odnosząc powyższe zasady kontroli sądowo - administracyjnej do przedmiotu skargi w pierwszej kolejności należy podkreślić konsekwencje wydania przez Prezydenta Miasta [...] decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]. Nie sposób pomiąć, iż mocą tego aktu Prezydent po rozpoznaniu wniosku A. S. przyznał uczniowi D. B. stypendium szkolne na okres od 1 września 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. Jednocześnie w decyzji tej stwierdzono, że kwota stypendium oraz jego warunki za okres od 1 stycznia 2013 r. do 30 czerwca 2013 r. zostanie rozstrzygnięta odrębną decyzją.
Zaskarżona decyzja SKO została wydana po zastosowaniu przez organy przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.; zwana dalej u.s.o), dotyczących przyznawania uczniom pomocy materialnej. W myśl art. 90c ust. 1 u.s.o. pomoc materialna ma charakter socjalny albo motywacyjny. Pomoc ta jest realizowana w drodze przyznawania świadczeń. Świadczeniami pomocy materialnej o charakterze socjalnym są: 1) stypendium szkolne;
- 2) zasiłek szkolny (art. 90c ust. 2 u.s.o). Natomiast w myśl art. 90c ust. 3 u.s.o. świadczeniami pomocy materialnej o charakterze motywacyjnym są: 1) stypendium za wyniki w nauce lub za osiągnięcia sportowe;
- 2) stypendium Prezesa Rady Ministrów;
- 3) stypendium ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania;
- 4) stypendium ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Według art. 90c ust. 4 u.s.o. uczniowi może być przyznana jednocześnie pomoc materialna o charakterze socjalnym i motywacyjnym. SKO swe odmowne rozstrzygnięcie oparło na art. 90d ust. 7 u.s.o. stwierdzając, że przekroczenie kryterium dochodowego na osobę w rodzinę. Należy przypomnieć, iż w świetle tego przepisu miesięczna wysokość dochodu na osobę w rodzinie ucznia uprawniająca do ubiegania się o stypendium szkolne nie może być większa niż kwota, o której mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, Nr 99, poz. 1001 i Nr 273, poz. 2703). Miesięczna wysokość dochodu na osobę w rodzinie ucznia jest ustalana na zasadach określonych w art. 8 ust. 3-13 w/w ustawy. Oznacza to, że organ rozstrzygając o dochodzie rodziny winien uznać sumę miesięcznych jej przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku (podkreślenie Sądu) lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o:
- 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych;
- 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach;
- 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.
Nie budzi wątpliwości Sądu, iż stypendium szkolne jest przyznawane na okres nie krótszy niż miesiąc i nie dłuższy niż 10 miesięcy w danym roku szkolnym (art. 90d ust. 10 u.s.o). Rok szkolny w myśl art. 63 u.s.o. we wszystkich szkołach i placówkach rozpoczyna się z dniem 1 września każdego roku, a kończy - z dniem 31 sierpnia następnego roku. Z zestawienia tych regulacji wynika, że stypendium szkolne może zostać przyznane zarówno na wniosek jak i z urzędu (powyższy przepis nie rozróżnia sposobu wszczęcia postępowania) w danym roku szkolnym jednorazowo na ustalony okres liczony w miesiącach (nie mniej niż jeden i nie więcej niż jeden miesiąc). Tą wykładnię potwierdza treść art. 90n ust. 6 u.s.o. ustalając termin w jakim można złożyć wniosek o przyznanie świadczeń pomocy materialnej: wniosek o przyznanie stypendium szkolnego składa się do dnia 15 września danego roku szkolnego, a w przypadku słuchaczy kolegiów nauczycielskich, nauczycielskich kolegiów języków obcych i kolegiów pracowników służb społecznych - do dnia 15 października danego roku szkolnego.
W świetle tych regulacji, właściwy organ nie może rozstrzygać o przyznaniu uczniowi w danym roku szkolnym stypendium szkolnego kilkoma odrębnymi decyzjami administracyjnymi. Innymi słowy, nie można kilkakrotnie rozpoznawać sprawy o udzielenie tej formy pomocy materialnej dla ucznia w ramach jednego roku szkolnego. Przepisy powołanej ustawy jak i przepisy K.p.a. nie znają instytucji ponownego rozpatrzenia wniosku, o której pisze Prezydenta Miasta [...] w części podstawy prawnej swej decyzji.
Uznając powyższe należy zauważyć, iż rok szkolny, który rozpoczął się w dniu 1 września 2012 r. zakończył się w dniu 31 sierpnia 2013 r. Nie podlega kwestii, iż na ten rok szkolny uczeń D. B. uzyskał świadczenie pomocy materialnej w postaci stypendium szkolnego na okres od 1 września 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. Ostateczna decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2012 r. zamknęła możliwość ponownego rozstrzygania o przyznaniu uczniowi D. B. o tej postaci pomocy materialnej. W/w uczeń na okres roku szkolnego 2012/2013, byłby w myśl art. 90c ust. 4 u.s.o. uprawniony otrzymać inne stypendium socjalne, o ile zostałby spełniony warunek ustalony w art. 90d ust. 12 i 13 u.s.o., oraz stypendium motywacyjne, o czym stanowi art. 90c ust. 4 u.s.o.
Sąd zauważa, iż Prezydent Miasta [...] w decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], zawarł zdanie, że kwota stypendium oraz jego warunki za okres od 1 stycznia 2013 r. do 30 czerwca 2013 r. zostanie rozstrzygnięta odrębną decyzją, jednak takie sformułowanie wobec jednoznacznej treści przepisów u.s.o. bynajmniej nie spowodowało, iż organ ten uzyskał podstawę materialno - prawną do ponownego rozstrzygania o przyznaniu stypendium szkolnego na wniosek rodziców ucznia kolejną decyzją administracyjną. Przepisy wskazanej ustawy zakazują bowiem rozstrzygania o przyznaniu na wniosek stypendium szkolnego na dany rok szkolny kilkoma odrębnymi decyzjami.
Orzekające w sprawie organy uznały, że działają na podstawie wniosku złożonego przez A. S. z dnia 6 września 2012 r. Takie sformułowanie znajduje się w decyzji Prezydenta Miasta [...] zaś SKO tego sposobu wszczęcia postępowania administracyjnego nie zakwestionowało. Organy pominęły, iż wniosek z dnia 6 września 2012 r. został rozstrzygnięty poprzez przyznanie uczniowi D. B. stypendium szkolnego na rok szkolny 2012/1013 decyzją Prezydenta Miasta [...]. Decyzja ta ostatecznie rozstrzygała sprawę przyznania tej formy pomocy D. B. na ten rok szkolny. Pominięcie tej okoliczności stanowi o naruszeniu przepisów K.p.a. zobowiązujących organ do dokładnego i wszechstronnego rozpatrzenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych, tj. przepisów art. 7, art. 77, art. 80 tego kodeksu. Pominięcie faktu załatwienia wniosku o przyznaniu stypendium doprowadziło w konsekwencji do naruszenia art. 90d. ust. 10 u.s.o. poprzez wydanie przez SKO decyzji o odmowie przyznania stypendium szkolnego na okres od dnia 1 stycznia 2013 r. SKO nie mogło rozstrzygać o przyznaniu lub odmowie przyznania stypendium z powodu decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...].
Zdaniem Sądu, Organ odwoławczy rozstrzygając o zasadności wniesionego odwołania pominął przepis stanowiący, że jeżeli w roku szkolnym, w okresie na który została przyznana pomoc materialna dla ucznia ustały przyczyny, które stanowiły podstawę przyznania stypendium, stypendium szkolne cofa się lub wstrzymuje na podstawie art. 90o ust. 4 u.s.o. Dlatego rodzice ucznia otrzymującego stypendium szkolne są obowiązani niezwłocznie powiadomić organ, który przyznał stypendium, o ustaniu przyczyn, które stanowiły podstawę przyznania stypendium szkolnego o czym stanowi art. 90o ust. 1 u.s.o. SKO nie tylko naruszyło zasadę wynikającą z art. 90d ust. 10 u.s.o. ale także fakt, iż skarżąca poprzez złożenie w dniu 17 kwietnia 2013 r. oświadczenia o uzyskiwaniu dochodów w tym z tytułu zasiłków rodzinnych, wywiązała się z obowiązku jaki nakłada na nią art. 90n ust. 5a w związku z art. 90o ust. 1 u.s.o. W jej treści Strona wyraźnie oznaczyła wysokość dochodów oraz liczbę osób tworzących rodzinę.
Należy też przyznać, że Strona została wprowadzona przez Organ pierwszej instancji w błąd informacją o tym, że sprawa stypendium za okres po 1 stycznia 2013 r. zostanie rozstrzygnięta odrębną decyzją, w sytuacji kiedy takiej decyzji Prezydent Miasta nie miał prawa wydawać.
Stwierdzone przez Sąd naruszenia przepisów prawa procesowego jak i materialnego, miały istotny wpływ na wynik sprawy skoro w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych, nie było podstaw do rozstrzygania o odmowie przyznania stypendium szkolnego na wniosek A. S. z powodu przekroczenia kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013, poz. 182 ze zm.). Błędy w zakresie oceny faktów przełożyły się na nieprawidłową subsumcję norm prawa materialnego, tj. na zastosowanie przepisu art. 90d ust. 7, 8 i 10 u.s.o. Organy ponownie rozstrzygając sprawę obowiązane będą uwzględnić dokonaną wykładnię oraz ocenę prawną swych działań. W szczególności, ich działanie powinno polegać na wyjaśnieniu czy A. S. żądała po raz drugi przyznania na rzecz swego syna stypendium szkolnego na rok 2012/2013, lub przyznania innej formy pomocy materialnej, czy też jej zamiarem było wyłącznie poinformowanie organu o zmianie wysokości uzyskiwanych dochodów zgodnie treścią jej oświadczenia z dnia 17 kwietnia 2013 r. Ustaloną w ten sposób żądanie skarżącej organy winny odnieść do właściwych norm procesowego i materialnego. Stwierdzone przez Sąd nieprawidłowości w zakresie ustaleń faktycznych oraz zastosowanej podstawy prawnej, nie pozwoliły Sądowi odnieść się merytorycznie do postawionych w skardze zarzutów.
Z tych przyczyn orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.