Uzasadnienie
W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie przez M.S. reprezentowaną przez pełnomocnika A.S., jako przedmiot skargi wskazano "niepodęcie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej "PINB", działań zmierzających do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości z zakresu prawa budowlanego i ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz brak rozstrzygnięcia w drodze kwalifikowanego aktu administracyjnego lub czynności w przedmiocie wybudowania przyłącza kanalizacji sanitarnej na działce nr 1365, które zostało wykonane z naruszeniem prawa budowlanego polegającego na niezachowaniu obligatoryjnej odległości od granicy z działką nr 1370 określonej w decyzji (pozwoleniu na budowę) Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2009 r." Skarżąca w oparciu o art. 146 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "P.p.s.a.") zażądała m. in. uchylenia aktów PINB "wyrażonych pismami z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] i z dnia [...] września 2015 r. nr [...]".
Z uwagi na nieprecyzyjne sformułowanie skargi w dniu 22 grudnia 2015 r. wezwano pełnomocnika skarżącej do uzupełnienia jej braków formalnych poprzez wskazanie, czy jest to skarga na bezczynność czy też na akty z dnia [...] sierpnia 2015 r. i z dnia [...] września 2015 r.
W piśmie z dnia 14 stycznia 2016 r. pełnomocnik skarżącej sprecyzował, że przedmiotem jego skargi są akty i czynności PINB z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa określone w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Podał także, że przedmiotem skargi nie jest bezczynność.
W wyniku kolejnego wezwania z dnia 29 stycznia 2016 r. do sprecyzowania przedmiotu skargi pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia 23 lutego 2016 r. wyjaśnił, że przedmiotem skargi jest pismo PINB z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 P.p.s.a. jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego albo skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn, wówczas podlega ona odrzuceniu. Jej rozpoznanie skutkowałoby bowiem nieważnością postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a.).
Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Przedmiot tej kontroli określa art. 3 § 2 i § 3 P.p.s.a.
Stosownie do art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Należy przez to rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Skargę niedopuszczalną, w tym wniesioną z uchybieniem opisanej wyżej procedury, Sąd obowiązany jest odrzucić, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.
Sąd wyjaśnia, że zgodnie z przepisem art. 61 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej "k.p.a." — postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony (§ 1), a datą wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (§ 3). Wniesienie podania przez stronę obliguje organ do przeprowadzenia oceny formalnej i procesowej takiego żądania polegającego na sprawdzeniu, czy podanie odpowiada wymogom formalnym przewidzianym dla pisma procesowego, określonych art. 63 k.p.a. W przypadku negatywnej oceny tej fazy postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 61a § 1 k.p.a.) w sytuacji, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej, 2) żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn.
Jeżeli ta pierwsza faza postępowania nie prowadzi do negatywnej oceny podania, wtedy organ winien wydać decyzję, bowiem zgodnie z art. 104 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 1). Decyzje rozstrzygają sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2). Załatwienie sprawy oznacza, że organ administracyjny po wszczęciu postępowania zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w sprawie, uznał za udowodniony określony stan faktyczny i dokonał jego subsumcji pod stosowną normę prawną, sporządził decyzję spełniającą wymogi formalne zawarte w art. 107 § 1 k.p.a.
W orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że niezachowanie wymagań formalnych nie pozbawia rozstrzygnięcia sprawy charakteru decyzji, jeżeli jest w nim co najmniej "oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji" i chociaż będzie to decyzja wadliwa pod względem formy, to może wywołać skutki materialnoprawne i być poddana kontroli sądu administracyjnego (por. J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2007, s. 248 i tam powołane wyroki).
W rozpoznawanej sprawie ustalono, że podaniem z dnia 2 kwietnia 2014 r. M.S. zwróciła się do PINB o zbadanie legalności przyłącza instalacji sanitarnej do budynku posadowionego na należącej do J.P. działce (nr 1365), sąsiadującej z działką skarżącej oznaczoną nr 1370. Jako przedmiot skargi złożonej do Sądu M.S. wskazała pismo PINB z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], którym organ ten w odpowiedzi na opisane wyżej podanie poinformował M.S., że wykonany przez Gminę [...] przyłącz kanalizacji sanitarnej z budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 1365 położonej w miejscowości T. do studzienki kanalizacyjnej zlokalizowanej na działce nr 1366 w T. został zrealizowany z nieznaczną zmianą trasy przebiegu w stosunku do projektu. Nie uchybiało to prawidłowości jego wykonania w oparciu o ustawę o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków.
W ocenie organu przedmiotowy przyłącz został zrealizowany zgodnie z art. 29 a ustawy - Prawo budowlane. W związku z powyższym organ nie doszukał się naruszenia przepisów dotyczących legalności, jak również prawidłowości wykonania przedmiotowego przyłącza obligujących do podjęcia dalszych czynności w sprawie w ramach sprawowanego nadzoru budowlanego.
Sąd stwierdza, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy na skutek podania M.S. skierowanego do PINB, a więc organu właściwego w sprawach z zakresu ustawy – Prawo budowlane w dniu 2 kwietnia 2013 r. doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego. Podanie to, wskazując na wykonywanie robót budowlanych na działce sąsiadującej z działką skarżącej niezgodnie z projektem i niezgodnie ze "sztuką budowlaną" oraz ze szkodą dla budynków posadowionych na należącej do skarżącej nieruchomości, zawierało żądanie zbadania legalności wykonanego przyłącza, a organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające – postępowanie dowodowe w rozumieniu przepisów k.p.a.
W takim stanie faktycznym pismo opisane w sentencji postanowienia, mimo pewnych braków odnośnie wymagań przewidzianych przepisem art. 107 § 1 k.p.a., w istocie jest decyzją administracyjną wydaną przez organ I instancji w sprawie z zakresu nadzoru budowlanego, bowiem pochodzi od organu właściwego w tego rodzaju sprawach i podpisane jest przez piastuna organu, w swej treści nawiązuje do podania skarżącej, przedstawia stan sprawy ustalony w trakcie postępowania i wreszcie rozstrzyga sprawę - nie znajduje podstaw do podjęcia dalszej interwencji.
Zatem wniesienie skargi do Sądu na opisaną w sentencji postanowienia decyzję nie zostało przez M.S. poprzedzone wyczerpaniem dostępnych środków zaskarżenia. Skarżąca powinna bowiem w pierwszej kolejności wnieść od decyzji PINB z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] odwołanie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a dopiero po otrzymaniu decyzji tego organu zaskarżyć ją ewentualnie do Sądu.
Pominięcie opisanej procedury czyni rozpatrywaną skargę na decyzję organu I instancji niedopuszczalną i wymaga jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.