Uzasadnienie
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w Ropczycach jest wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r., poz. 1289 ze zm., dalej: u.u.c.p.) uchwała Rady Gminy Iwierzyce z 20 września 2017 r. nr XXXVI/167/2017 w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku w Gminie Iwierzyce.
Prokurator zaskarżył powyższą uchwałę w części dotyczącej wprowadzenia w § 13 ust. 2 zobowiązania do wyprowadzania na terenach użytku publicznego psa wyłącznie na smyczy i dodatkowo w kagańcu w przypadku ras: dużych, uznanych za agresywne lub zachowujących się agresywnie.
Zawnioskował o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części, zarzucając istotne naruszenie w zakwestionowanym zapisie art. 7 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p. poprzez wykroczenie poza ramy delegacji ustawowej.
Prokurator wywiódł, że w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez art. 4 ust. 2 u.u.c.p. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego tym przepisem przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.
Prokurator zwrócił uwagę na powszechny w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy, a psów ras uznawanych za agresywne na smyczy i w kagańcu, niezależnie od cech takiego psa i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych, zwłaszcza w przypadku zwierzęcia chorego i starego. Nakładanie ograniczeń na właścicieli utrzymujących zwierzęta jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p., niemniej jednak obowiązki te muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Analizowany przepis regulaminu został sformułowany w sposób kategoryczny i niedopuszczający wyjątków, bez uwzględnienia specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia i fizjologii zwierząt, jak również w sposób bardziej rygorystyczny niż zostało to przewidziane w ustawach. Taki generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy, a psów ras agresywnych w kagańcu może w określonych sytuacjach prowadzić do zachowań niehumanitarnych.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Iwierzyce zawnioskował o jej oddalenie.
Zauważył, że normą zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p. ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy zarówno pod względem zanieczyszczenia tych terenów, ale i by nie zagrażał przebywającym tam osobom. Istotą tej regulacji powinno być określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Zdaniem Wójta, wymieniony przepis ma nieco odmienną konstrukcję od pozostałych punktów upoważniających radę do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W pkt 6 nie wymieniono, tak jak w innych punktach, wymagań lub czynności które mają być zamieszczone w Regulaminie, ale obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe zakreślono granicami celów wymienionych w przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.
Zdaniem organu, przedmiotowa uchwała poprzez nałożenie na osoby posiadające /utrzymujące zwierzęta domowe i przebywające z nimi w miejscach publicznych określonych obowiązków, zmierzających do zapewnienia poczucia bezpieczeństwa innym osobom przebywającym w tych miejscach, w żaden sposób nie narusza zasady proporcjonalności ustanowionej w art. 31 ust. 2 Konstytucji RP. Każdy, czy to dziecko czy osoba dorosła, ma prawo bać się dowolnego, podbiegającego do niego psa bez kagańca. Wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa w obroży na smyczy lub w kagańcu, natomiast psa rasy uznawanej za agresywną na smyczy i w kagańcu, nie koliduje z regulacją art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p., co więcej, służy osiągnięciu celu ustawowego jakim jest ochrona osób trzecich przebywających w miejscach publicznych.
Wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy czy w kagańcu, a przedstawicieli niektórych ras w kagańcu i na smyczy w istocie precyzuje obowiązek utrzymywania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla tego gatunku. Tak sprawowana kontrola nad zwierzęciem daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku, niż kontrola werbalna czy kontrola gestem.
Organ podkreślił, że z miejsc powszechnie dostępnych mają prawo korzystać również inne osoby niż właściciele psów, w szczególności rodziny z dziećmi, dla których już samo luźne bieganie psów może stanowić co najmniej uciążliwość o której mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p., jeśli nie budzić poczucia zagrożenia. Dla stwierdzenia wystąpienia niepożądanej w świetle tego przepisu "uciążliwości" nie jest konieczne jednoczesne wystąpienie realnego stanu "zagrożenia", o czym świadczy użycie przez ustawodawcę pomiędzy tymi określeniami spójnika alternatywy nierozłącznej ("lub").
Należy też mieć na uwadze, że nawet wytresowany pies słuchający poleceń właściciela może stwarzać uciążliwości dla innych osób (obwąchiwanie, obszczekiwanie), a także obawy o potencjalne zachowanie psa. Nadto osoba korzystająca z miejsc powszechnie dostępnych, widząc obcego, luzem biegającego psa, nie wie, czy pies ten słucha poleceń swojego właściciela, ani czy nie zrobi nic niepożądanego.
Ustawowy cel, jakim jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku przez zwierzęta, był zatem do osiągnięcia tylko poprzez uchwalenie zakwestionowanych skargą przepisów uchwały, które to nie naruszają zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji), czy humanitarnego traktowania zwierząt.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa (art. 94 Konstytucji RP);
z regulacją tą koreluje powołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały art. 40 ust. 1 u.s.g. (zgodnie z nim, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy) oraz art. 41 ust. 1 u.s.g. (stosownie do którego akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały).
Takim aktem prawa miejscowego jest uchwalany przez radę gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (art. 4 ust. 1 u.u.c.p.).
W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszeń, które uzasadniają zastosowanie tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisu art. 91 u.s.g., w którym mowa jest o dwóch rodzajach naruszeń prawa wywołanych przez akty uchwalane przez organy gminy: istotnych i nieistotnych. Wobec jednak braku ustawowego zdefiniowania tych naruszeń, ich wyjaśnienia należy poszukiwać w doktrynie i w orzecznictwie sądowym. Za naruszenia istotne uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, do których zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak - "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).
W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (tak m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2017 r. I OSK 1136/17 – CBOSA, z 17 lutego 2016 r. II FSK 3595/13 - LEX nr 2036630 i z 11 lutego 1998 r. II SA/Wr 1459/97 - Lex nr 33805). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym.
Pokreślenia wymaga, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego, który został udzielony jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Zatem, uchwała rady gminy musi respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędy, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy co do zasady nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący.
W ocenie Sądu, skarżący Prokurator prawidłowo zakwestionował treść § 13 ust. 2 Regulaminu, bowiem został on wydany z naruszeniem normy kompetencyjnej z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p. (ubocznie zaznaczenia wymaga, że ocena legalności zaskarżonego aktu dokonywana jest wg stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania, co jednak w niniejszej sprawie nie ma znaczenia, gdyż kluczowa dla jej rozpoznania regulacja prawna nie uległa zmianie od daty podjęcia uchwały).
Wg § 13 ust. 2 Regulaminu, "Na tereny przeznaczone do użytku publicznego psy mogą być wyprowadzane wyłącznie na smyczy a w przypadku psów ras: dużych, uznanych za agresywne, lub zachowujących się agresywnie także z nałożonym kagańcem. Zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone tylko w miejscach mało uczęszczanych i pod warunkiem, że pies ma kaganiec".
Zdaniem Sądu, wprowadzenie w Regulaminie generalnego obowiązku prowadzenia psów na terenach przeznaczonych do użytku publicznego na smyczy lub na smyczy i w kagańcu wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p., stosownie do którego rada gminy zobowiązana była do określenia w regulaminie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.
Sąd orzekający w sprawie dostrzega, że u przyczyn wprowadzenia w Regulaminie wskazanych zapisów znalazły się przede wszystkim profilaktyczne względy bezpieczeństwa i ochrony osób korzystających z terenów przeznaczonych do użytku publicznego przed nie dającymi się przewidzieć zachowaniami zwierząt (psów), niemniej podziela jednocześnie dominujące w orzecznictwie sądowym i doktrynie stanowisko, że brak uwzględnienia w tym zakresie jakichkolwiek wyjątków może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r., poz. 122), w tym do działań określonych jako niehumanitarne, stanowiąc jednocześnie nadmierne ograniczenie praw właścicieli zwierząt. Wszelkie bowiem ograniczenia praw jednostki, w tym także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP); por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2017 r.
II OSK 2980/15 i z 13 września 2012 r. II OSK 1492/12. Realizacja upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p. wymaga zatem również tego, by wszelkie środki prawne podejmowane w stosunku do zwierząt miały na względzie nie tylko stosowną ochronę ludzi i terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, ale równocześnie także dobro tych zwierząt.
O ile więc za dopuszczalne należałoby uznać ustalenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku jako zasady, że psy co do ras uznanych za agresywne (zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne, Dz. U. Nr 77, poz. 687) lub które swoim zachowaniem wykazują cechy agresywności, mają być na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku prowadzone na smyczy lub także z kagańcem, o tyle zasada ta musi zawierać wyjątki zapewniające realizację zasad przewidzianych w ustawie o ochronie zwierząt.
Wyjątki te mogą dotyczyć miejsc w których nakaz ten nie obowiązuje (np. specjalnie przeznaczonych do wyprowadzania psów, łąk, itp.), bądź cech osobniczych psów (np. wiek, stan zdrowia lub rozmiary), ze względu na które nie stanowią one zagrożenia i dopuszczalne jest ich prowadzenie bez smyczy /kagańca.
W tym zakresie należy zauważyć, że Rada wprowadzając w Regulaminie zapis § 13 ust. 2 całkowicie pominęła regulację art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, zabraniającą puszczania psów bez możliwości ich kontroli. Także w art. 77 ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2019 r., poz. 821 ze zm.) jest mowa o niezachowaniu zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia (także takiego, które swoim zachowaniem stwarza niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia człowieka), co nie jest tożsame z ogólnym wymogiem prowadzenia na określonego rodzaju terenach (w niniejszej sprawie przeznaczonych do wspólnego użytku) psa na smyczy lub na smyczy i w kagańcu. Regulacje te potwierdzają brak przepisu, który bezwarunkowo nakazywałby prowadzić wszystkie lub niektóre rasy psów w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku (ogólnodostępnych) na smyczy lub na smyczy i w kagańcu.
NSA w przytoczonym wyżej wyroku z 13 września 2012 r. II OSK 1492/12 wskazując na art. 77 Kodeksu wykroczeń, nawiązał do Komentarza do tej ustawy autorstwa
W. Kotowskiego (W. Kotowski, Kodeks wykroczeń. Komentarz, wyd. III, Oficyna 2009). W odniesieniu do art. 77 stwierdzono w nim m. in., że "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa". Wskazano przy tym, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa, tak samo jak nie budzi wątpliwości, że także niektóre psy niebędące na liście ras psów uznawane za agresywne, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Trudno wymagać też od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy.
Dowodzi to, że kontrola nad psem – nawet wyszkolonym i generalnie posłusznym poleceniom osoby go prowadzącej - jest zagadnieniem złożonym i niewykluczającym sytuacji, w których pies pod wpływem określonych bodźców zewnętrznych przestanie się tej kontroli poddawać. Aby takich sytuacji uniknąć, osoby prowadzące psy zawsze mają obowiązek podejmowania adekwatnych środków zapewniających im całkowite panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym pełne bezpieczeństwo innych osób, za co ponoszą pełną odpowiedzialność. W przypadku psów spełnienie tego warunku nie zawsze jednak i nie w każdych warunkach wymaga ich prowadzenia na smyczy lub na smyczy i w kagańcu.
Powyższe uwagi znajdują analogiczne zastosowanie do zapisu zawartego w drugim zdaniu § 13 ust. 2 Regulaminu, zezwalającego na zwolnienie psa ze smyczy tylko w miejscach mało uczęszczanych i pod warunkiem, że pies ma kaganiec. Również w przypadku tej regulacji nie przewidziano żadnych uzasadnionych cechami osobniczymi zwierzęcia wyjątków od nakazów w nim określonych.
Odnośnie wskazanych regulacji § 13 ust. 2 Regulaminu należy nawiązać do utrwalonego w orzecznictwie sądowym stanowiska (por. m.in. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r. II OSK 2012/12 - LEX nr 1291950), iż wymienione w art. 4 ust. 2 u.u.c.p. elementy mają charakter wyczerpujący i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Konieczność uszczegółowienia ogólnych zapisów ustawowych nie może prowadzić do objęcia regulacją podustawową kwestii, do których upoważnienia wynikającego z przepisów ustawy organ gminy nie posiada.
W kontekście zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p. upoważnienia ustawowego do określenia przez radę gminy w regulaminie utrzymania czystości i porządku obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, brak jest zatem podstaw do formułowania ogólnych nakazów wyprowadzania psów na smyczy na terenach przeznaczonych do użytku publicznego i zwalniania ich z uwięzi wyłącznie w miejscach mało uczęszczanych.
Niezależnie od tego, przy redagowaniu zaskarżonej regulacji § 13 ust. 2 Regulaminu Rada Gminy posłużyła się terminologią, która nie została użyta w u.u.c.p. ani wyjaśniona na potrzeby podjętej uchwały; dotyczy to niedookreślonych (nieprecyzyjnych) zwrotów "tereny przeznaczone do użytku publicznego" (wobec użytego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p. określenia "tereny przeznaczone do wspólnego użytku), "psy ras dużych" oraz "miejsca mało uczęszczane" (co do których nie wiadomo, czy są to miejsca kwalifikowane ze względu na swoje położenie, czy też z uwagi na inne czynniki, np. porę dnia).
Konstytucyjny obowiązek działania władz publicznych na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej wymóg przestrzegania reguł poprawnej legislacji, w tym dostatecznej określoności przepisów prawa. Przepis o niedookreślonej treści nie spełnia takiego wymogu, naruszając art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Taka nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego nakładająca na obywatela obowiązek nie pozwala na niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy normy prawnej i prawidłowe jej zastosowanie, co jest o tyle istotne, że może stanowić podstawę do pociągnięcia z tego tytułu do odpowiedzialności.
W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia regulaminu utrzymania czystości i porządku (jako aktu prawa miejscowego) nieuwzględniające specyficznych sytuacji i tym samym nakładające nadmierne obowiązki, prowadzące w rezultacie do sankcji karnych za ich nieprzestrzeganie, naruszają zasadę proporcjonalności, zwłaszcza gdy nakazane nim środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami (por. m.in. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r. II OSK 2873/15 - LEX nr 2379360).
Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, stwierdzając nieważność § 13 ust. 2 zaskarżonej uchwały.