Uzasadnienie
Uzasad Nie N I E
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej: "DIAS", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Naczelnika [...] Urzędu Celno - Skarbowego w [...] (dalej: "Naczelnik" lub "organ ! instancji") z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] 3, wydaną w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków wynikających z ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów.
Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:
W dniu 30 kwietnia 2018 r., w godzinach od 15:00 do 18:30 funkcjonariusze [...] Urzędu Celno - Skarbowego w [...] przeprowadzili kontrolę samochodu ciężarowego marki [...] o nr rej. [...], przewożącego według dokumentu WZ Wydanie materiałów zewnętrznych z dnia 30 kwietnia 2018 r. olej napędowy. W wyniku kontroli ustalano, że JA, występujący jako podmiot wysyłający i przewodnik, nie przesłał do rejestru zgłoszenia dotyczącego 2000 I oleju napędowego. Nie dopełnił zatem obowiązków wynikających z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 859). W trakcie kontroli kierowca okazał nr referencyjny elektronicznego zgłoszenia [...], obejmującego partię przewożonego towaru, utworzonego w dniu 30 kwietnia 2018 r. o godz. 15:33, jednakże jak ustalono, zgłoszenie to nie zostało odebrane przez odbiorcę - [...].
Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] Naczelnik [...] Urzędu Celno - Skarbowego w [...] nałożył na JA karę pieniężną w wysokości 20 000 zł.
Organ I instancji podał, że skarżący nie dopełnił obowiązku, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy, tj. nie przesłał do regestru zgłoszenia przed rozpoczęciem przewozu oleju napędowego. Okoliczność ta obligowała zatem do nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy. Naczelnik wskazał przy tym, że wartość przewożonego towaru określono na 7 340 zł, wobec czego karę wymierzono - stosownie do wskazań ww. regulacji - w wysokości 20 000 zł. Jednocześnie organ podkreślił, ze w jego ocenie w sprawie nie zaistniały okoliczności, o którym mowa w art. 21 ust. 3 ustawy, przemawiające za odstąpieniem od wymierzenia kary pieniężnej.
JA wniósł odwołanie od tej decyzji argumentując, że organ I instancji rozstrzygnął sprawę w oparciu o wadliwie ustalony stan fatyczny. Kierowca kontrolowanego przejazdu podjął samowolnie decyzję o rozpoczęciu przejazdu bez uzyskania niezbędnych dokumentów. Skarżący nie miał zatem wpływu na powstanie naruszenia, ani tez możliwości zapobieżenia naruszenia, a sam kierowca został ukarany dyscyplinarnie wysoka grzywną. W ocenie odwołującego, nałożona kara pieniężna jest niewspółmiernie wysoka do rangi naruszenia, gdyż zgłoszenia dokonano o godzinie 15:33, a zatem jedynie 18 minut pod wcześniejszym, zaś sam transport został dopuszczony do dalszego przewozu po zakończeniu kontroli. Organ winien zatem odstąpić od wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy. Tym bardziej, że sytuacja finansowa skarżącego przemawia za zastosowaniem tego rodzaju rozwiązania.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję Naczelnika [...] Urzędu Celno - Skarbowego w [...] z dnia [...] marca 2019 r.
Zdaniem organu odwoławczego decyzja organu I instancji została wydana po zgromadzeniu niezbędnego zakresu materiału dowodowego oraz po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego zgodnie z uregulowaniami procesowymi. Nałożenie na odwołującego się kary pieniężnej było słuszne, gdyż wtoku prowadzonego postępowania wykazano w sposób nie budzący wątpliwości, że skarżący rozpoczął przewóz towaru przed przesłaniem do rejestru zgłoszenia, uzyskaniem numer referencyjnego dla tego zgłoszenia i przekazaniem tego numeru przewoźnikowi. Odnosząc się do wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 21 ust. 3 ustawy DIAS podał, że odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej nie leży w interesie publicznym, ponieważ stanowi złamanie zasady obowiązku zapłaty i zmniejsza dochody publiczne. Tym bardziej, że należności wynikające z kar mają charakter szczególny, gdyż obok funkcji dochodowej Skarbu Państwa pełnią przede wszystkim funkcję sankcyjną.
Mając na uwadze okazaną dokumentację nie stwierdzono również, aby w sprawie zaistniał "ważny interes podmiotu wysyłającego". Sytuacja finansowa i majątkowa skarżącego i jego przedsiębiorstwa jest bowiem stabilna, natomiast dolegliwość wynikająca z konieczności zapłaty kary pieniężnej jest oczywista i nie stanowi sama w sobie o ważnym interesie odwołującego się, uzasadniającym odstąpienie od wymierzenia kary.
W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie, JA wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.
Powtarzając argumentację zawartą w odwołaniu skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:
- 1. art. 210 § 4 w zw. z art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 900 z późn. zm.) - dalej: "O.p.", poprzez brak precyzyjnego i wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego poprzedzającego ocenę w przedmiocie istnienia ważnego interesu strony i interesu publicznego;
- 2. art. 187 i art. 191, art. 120, art. 121 i art. 122 O.p. poprzez brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego, brak dążenia do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz prowadzenie postępowania w sposób, który nie pogłębia zaufania obywateli do organów Państwa;
- 3. nie wskazanych z jednostki redakcyjnej przepisów O.p., polegające na nieprawidłowej i fragmentarycznej analizie materiału dowodowego pozwalającej ustalić sytuację strony, która mogłaby uzasadniać odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej i w konsekwencji uznaniu, że nie zachodzą przesłanki nałożenia kary;
- 4. art. 24 ust. 3 w zw. z art. 24 ust 1 ustawy poprzez błędną wykładnię interesu przewoźnika, a w konsekwencji przyjęcie, iż interes przewoźnika nie przemawiał za odstąpieniem od nałożenia kary;
- 5. art. 24 ust 3 ustawy w zw. z art. 31 ust. 1 i ust 3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię naruszającą konstytucyjne zasady równości i proporcjonalności;
- 6. art. 24 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nałożenie kary, mimo iż nie było ku temu podstaw;
- 7. art. 30 ust. 4 ustawy poprzez odmowę jego zastosowania;
- 8. art. 30 ust. 5 ustawy poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy postępowanie w stosunku do podmiotu zostało wszczęte i nie zostało zakończone wydaniem decyzji ostatecznej przed 14 czerwca 2018 r., a tym samym w niniejszej sprawie zastosowany powinien zostać przepis art. 12 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym zastosowanie do wyżej wymienionej sprawy winien znaleźć wyłącznie art. 30 ust 4 ustawy SENT, a tym samym postępowanie w niniejszej sprawie powinno zostać umorzone ponieważ nie doszło do uszczuplenia podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- 9. art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej - zasady proporcjonalności - przejawiające się niewspółmiernością zastosowanych środków (kary) względem celu, jaki ma osiągnąć ustawa i nieuwzględnieniem innych mniej uciążliwych dla strony rozwiązań przewidzianych przez tę ustawę;
- 10. art. 2 Konstytucji RP przez wydanie decyzji naruszającej zasadę sprawiedliwości społecznej;
- 11. pominięcie ratio legis przepisów ustawy, którym byto przeciwdziałanie nadużyciom w handlu paliwem oraz likwidacja tzw. "szarej strefy".
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Naczelnika [...] Urzędu Celno - Skarbowego w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], wydaną w przedmiocie wymierzenia Spółce kary pieniężnej w wysokości 20 000 zł, za naruszenie obowiązków wynikających z ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów.
Sąd stwierdza, że stan faktyczny ustalony przez organy i udokumentowany w nadesłanych aktach administracyjnych nie budzi zastrzeżeń i może stanowić podstawę do poddania kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Ustalenia te nie są co do zasady kwestionowane przez skarżącą. Strona skarżąca nie przeczy, że obiektywnie doszło do stwierdzonego naruszenia, a jedynie zarzuca nieuwzględnienie całokształtu okoliczności sprawy, które w jej ocenie winny skutkować odstąpieniem od nałożenia kary pieniężnej za stwierdzone naruszenie.
Zgodnie z art. 1 pkt 1a i 2 ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi, ustawa określa obowiązki podmiotów uczestniczących w drogowym i kolejowym przewozie towarów oraz podmiotów dokonujących obrotu paliwami opałowymi oraz odpowiedzialność za naruszenie obowiązków związanych z drogowym i kolejowym przewozem towarów oraz z obrotem paliwami opałowymi. Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy, system monitorowania przewozu i obrotu obejmuje gromadzenie i przetwarzanie danych o przewozie towarów i obrocie paliwami opałowymi, w szczególności z zastosowaniem środków technicznych służących do tego monitorowania, oraz kontrolę realizacji obowiązków wynikających z ustawy. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 1 ustawy, w przypadku przewozu towaru rozpoczynającego się na terytorium kraju podmiot wysyłający jest obowiązany, przed rozpoczęciem przewozu towaru, przesłać do rejestru zgłoszenie, uzyskać numer referencyjny dla tego zgłoszenia i przekazać ten numer przewoźnikowi.
Treść art. 5 ust. 1 ustawy nie budzi jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, że przesłanie zgłoszenia do rejestru, uzyskanie numeru referencyjnego i przekazanie tego numeru przewoźnikowi musi się odbyć przed rozpoczęciem przewozu towaru. Niedopełnienie ww. obowiązku jest obwarowane sankcją karną, o której mowa w art. 21 ust. 1 ustawy. Zgodnie ze wskazaną regulacją, w brzmieniu obowiązującym do 14 czerwca 2018 r. i mającym zastosowanie do naruszeń powstałych przed tą datą (art. 13 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1039 z późn. zm.), w przypadku niewykonania obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 albo art. 6 ust. 1, odpowiednio na podmiot wysyłający albo podmiot odbierający nakłada się karę pieniężną w wysokości 46% wartości netto towaru przewożonego podlegającego obowiązkowi zgłoszenia, nie niższej niż 20 000 zł. W realiach opisywanej sprawy, w dniu 30 kwietnia 2018 r. funkcjonariusze [...] Urzędu Celno - Skarbowego w [...] zatrzymali do kontroli samochód ciężarowy marki [...] o nr rej. [...].
Kontrolę rozpoczęto o godzinie 15:00 i jak ustalono, analizując dokumentacje okazaną przez kierowcę oraz raporty zgłoszeń SENT dla ww. pojazdu, skarżący jako podmiot wysyłający nie dopełnił obowiązku zgłoszenia 2 000 l oleju napędowego CN 2710. Zgłoszenia nr [...] obejmującego przewożony towar dokonano dopiero godzinie 15:33, tj. po rozpoczęciu kontrolowanego przewozu towaru. Skarżący jako podmiot wysyłający uchybił zatem obowiązkom ciążącym na nim z mocy art. 5 ust. 1 ustawy. W ocenie Sądu, organy zasadnie posłużyły się przy tym danymi z faktury nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. i ustaliły wartość netto przewożonego oleju napędowego na kwotę 7 340 zł. Oznacza to, że prawidłowo - zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy - ustalono również wysokość kary pieniężnej nałożonej na skarżącego, jako że 46% wartości towaru nie przekroczyło kwoty 20 000 zł. Za niezasadne uznać należy zatem zarzuty nałożenia kary pieniężnej niewspółmiernie wysokiej do rangi naruszenia, co stanowić ma naruszenie zasady proporcjonalności.
Do zaistnienia po stronie organu administracji obowiązku nałożenia na podmiot wysyłający kary pieniężnej wystarczające jest samo stwierdzenie rozpoczęcia przewozu bez uprzedniej rejestracji zgłoszenia i uzyskania numeru referencyjnego. Nie ma zatem znaczenia, że zgłoszenia dokonano niedługo po rozpoczęciu przewozu, a sam transport został dopuszczony do dalszego przewozu po zakończeniu kontroli. Istotne jest bowiem wyłącznie to, że doszło do rozpoczęcia przewozu bez rejestracji zgłoszenia, a taka sytuacja miała miejsce w opisywanej sprawie. Przepisy ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi mają zaś charakter bezwzględnie obowiązujący i nie uzależniają sankcji administracyjnych od przyczyn naruszenia zasad systemu monitorowania drogowego przewozu towarów. Prawidłowo wskazał DIAS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przepisy ustawy przewidują sankcje pieniężne za obiektywnie stwierdzony fakt naruszenia obowiązujących przepisów prawa.
Bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji pozostaje także fakt wcześniejszego ukarania kierowcy kontrolowanego przewozu karą pieniężną w wysokości 5 000 zł. Po pierwsze, przepisy ustawy nie przewidują odstąpienia od wymierzenia kary w sytuacji uprzedniego ukarania kierowcy. Po drugie, nie ma w tej sytuacji mowy o zbiegu kar czy naruszeniu zasady ne bis in idem, jako że skarżący jako podmiot wysyłający oraz kierowca kontrolowanego przewozu są dwoma odrębnymi od siebie podmiotami.
Sąd podziela stanowisko rozstrzygających sprawę organów administracji odnośne braku zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 21 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego, przewoźnika, podmiotu sprzedającego, zużywającego podmiotu olejowego albo pośredniczącego podmiotu olejowego lub interesem publicznym, na wniosek odpowiednio podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego, przewoźnika, podmiotu sprzedającego, zużywającego podmiotu olejowego albo pośredniczącego podmiotu olejowego lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1-2d, z uwzględnieniem art. 26 ust.
3. Instytucja odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, towarzysząca przepisom ustanawiającym kompetencję organów do nakładania kar, wymaga uprzedniego ustalenia, że doszło do naruszenia prawa, a następnie - przy niezmienionej negatywnej ocenie popełnionego czynu - stwierdzenia niecelowości ukarania sprawcy. Możliwość odstąpienia od wymiaru kary ma jednak charakter wyjątkowy i że wskazanych ustawowych przesłanek odstąpienia nie należy interpretować rozszerzająco. Podobnie jak i to, że decyzja w przedmiocie odstąpienia od nałożenia kary ma charakter uznaniowy (organ "może" odstąpić) oraz, że nawet spełnienie przesłanki w postaci zaistnienia ważnego interesu przewoźnika lub interesu publicznego nie oznacza - po stronie organów - obowiązku udzielenia ulgi, a jedynie stwarza taką możliwość.
W ocenie Sądu brak jest podstaw do zakwestionowania stanowiska organów odnośnie braku zaistnienia "ważnego interesu podmiotu wysyłającego" w rozumieniu art. 21 ust. 3 ustawy. Wprawdzie dobra sytuacja finansowa przedsiębiorcy nie może sama w sobie wykluczać odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, także przy ocenie przesłanki "ważnego interesu przewoźnika". Jednakże w sytuacji, gdy strona powołuje się na zaistnienie ww. okoliczności, to na stronie ciąży obowiązek wykazania na czym polegać ma "ważny interes podmiotu wysyłającego". W realiach niniejszej sprawy skarżący nie wskazał tego rodzaju okoliczności, a zgromadzone w nadesłanych aktach administracyjnych dokumenty nie potwierdzają, że sytuacja ekonomiczna strony skarżącej uniemożliwia zapłacenie nałożonej kary. Słusznie wskazał DIAS, że sytuacja przedsiębiorstwa skarżącego jest stabilna, przychody wykazują tendencję rosnącą, a według bazy CEPIK strona na dzień 29 października 2019 r. była właścicielem 47 pojazdów.
Dolegliwość wynikająca z konieczności zapłaty kary pieniężnej jest natomiast oczywista, ale sama w sobie nie stanowi o ważnym interesie strony. Za zasadne Sąd uznał również stanowisko odnośnie braku zaistnienia "interesu publicznego" w odstąpieniu do wymierzenia kary pieniężnej. Odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej w sytuacji, gdy stwierdzone naruszenie przepisów jest oczywiste i przy dochowaniu maksimum staranności, chociażby uzależnieniu wydania kierowcy kluczyków do auta od dokonania zgłoszenia i uzyskania numeru referencyjnego planowanego przewozu, mogło zostać wyeliminowane przez stronę, z pewnością nie leży w interesie publicznym.
W związku z powyższym, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd skargę oddalił.