Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M. L. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (dalej: "SKO" lub "Kolegium") z dnia [...] października 2014 r. nr [...], wydana w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Zaskarżone rozstrzygnięcie wydano w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Wnioskiem z dnia 30 października 2013 r. M. L. zwróciła się do Burmistrza [...] o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką sprawowaną nad jej niepełnosprawnym w stopniu znacznym dziadkiem – S. B. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Burmistrz odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia.
W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z uregulowaniami art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1456 z późn. zm., dalej: "u.ś.r."), specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje wyłącznie osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, tj. krewnym w linii prostej oraz rodzeństwu. Zgodnie z art. 128 K.r.o. na osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu ciąży obowiązek alimentacyjny w przypadku, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki lub też gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki. W opisywanej sprawie S. B. posiada osoby spokrewnione z nim w stopniu bliższym niż wnioskodawczyni tj. swoje córki, które nie są osobami niepełnosprawnymi i mogą niezbędną opiekę sprawować, a zatem brak było podstaw do przyznania M. L. wnioskowanego świadczenia.
We wniesionym odwołaniu M. L. wskazała, że opiekuje się swoim dziadkiem od 22 maja 2012 r. Dziadek wprawdzie ma trójkę dzieci, jednakże nie są oni w stanie sprawować wymaganej opieki nad swoim ojcem.
Nieuwzględniając odwołania, powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2014 r. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza [...], podzielając w całości argumentację organu I instancji. Skarżącej nie można było zaliczyć do kręgu osób, na których w dacie wydania decyzji ciążył obowiązek alimentacyjny względem jej dziadka, a tym samym przyznać wnioskowanego świadczenia, gdyż osobami zobowiązanymi do alimentacji są jego żyjące córki. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika natomiast, że dwie z nich opiekę taka mogą sprawować (osobiście lub opłacając koszty opieki sprawowanej przez inną osobę).
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M. L. wniosła uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium. Podniosła, że jest jedyną osobą, która może sprawować opiekę nad swoim niepełnosprawnym dziadkiem i opiekę taką nieprzerwanie od lat sprawuje. Jego córki nie mogą wywiązać się z obowiązku alimentacyjnego – pierwsza z nich sprawuje opiekę nad swoim niepełnosprawnym synem, druga sama jest osoba niepełnosprawną, zaś trzecia z nich pracuje i wcześniej przeszła poważne operacje. Okoliczności te zostały całkowicie pominięte przez organ odwoławczy, który winien wnioskowane świadczenie przyznać.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna z przyczyn, które Sąd obowiązany był dostrzec i uwzględnić z urzędu.
Należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, iż istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Warto też dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Natomiast w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
W niniejszej sprawie koniecznym okazało się uchylenie decyzji organów obu instancji z uwagi na naruszenie przepisów normujących postępowanie wyjaśniające w postaci art. 7, 77 i 80 K.p.a. Organy nie wykazały stosowanie do tych przepisów, że odmowa przyznania skarżącej wnioskowanego przez nią specjalnego zasiłku opiekuńczego znajduje oparcie w przepisach prawa materialnego.
Regulacją prawa materialnego, do której należało odnieść żądanie wnioskodawczyni jest przepis art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 114; zwana dalej u.ś.r.). Według jego treści: Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli:
- 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub
- 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej
- - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Organy obu instancji trafnie dostrzegły w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć, iż o opisane świadczenie rodzinne może skutecznie wnioskować tylko taka osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby wymagającej stałej opieki z uwagi na niepełnosprawność. Krąg osób obowiązanych do alimentacji, czyli dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania, obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kolejność wykonywania tego obowiązku wskazuje art. 129 § 1 K.r.io., który stanowi: Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi.
Jednocześnie nie można tracić z pola widzenia przepisu art. 132 K.r.io., który wskazuje na okoliczności warunkujące powstanie obowiązku alimentacyjnego osób potencjalnie zobowiązanych do alimentacji. Otóż obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje w myśl w/w przepisu dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.
Powyższe unormowania u.ś.r oraz K.r.io. stanowiły przedmiot analizy WSA w Bydgoszczy, który w wyroku z dnia 14 listopada 2014 r., o sygn. akt II SA/Bd 917/12, trafnie skonstatował, że wobec braku ustawowego doprecyzowania, w jakich przypadkach przyjąć należy, iż osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki nie jest w stanie takiej opieki świadczyć, oceny tej okoliczności należy dokonać zgodnie z logiką i zasadami doświadczenia życiowego (m.in. z uwzględnieniem wieku, stanu zdrowia, sytuacji osobistej i życiowej), przy czym analiza przesłanek dokonywana jest pod kątem okoliczności uniemożliwiających jedynie w sposób obiektywny, a więc niezależny od woli osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, sprawowanie przez te osoby opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Zdaniem WSA, wyjaśnianie tego czy na wnioskodawcy ciąży obowiązek alimentacyjny wówczas gdy żyją osoby bliżej spokrewnione z osobą niepełnosprawną wymagającą opieki, powinno odbywać się z zachowaniem wszystkich reguł postępowania dowodowego z K.p.a., a więc przy uwzględnieniu całokształtu materiału dowodowego – art. 80 K.p.a.
Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, iż Burmistrz [...] w decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], za fakt bezsporny uznał to, że S. B. jest osobą wymagającą stałej opieki, zaś wnioskodawczyni M. L. zrezygnowała z pracy w dniu 14 października 2013 r. Odmowę przyznania zasiłku uzasadniono zaś tym, że osoba wymagająca stałej opieki ma córki, na których ciąży obowiązek alimentacji. Stwierdzono w decyzji, że T. B. pracuje, M. G. jest na emeryturze zaś J. M. sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym synem. Wyjaśniono stronie, że nie jest osobą uprawnioną do zasiłku gdyż nie jest osobą zobowiązaną w pierwszej kolejności do alimentacji na rzecz S. B. Ten wniosek oraz ocenę materiału dowodowego potwierdziło SKO w zaskarżonej do WSA decyzji. Organ odwoławczy dodał do argumentacji Burmistrza stanowisko zaczerpnięte z judykatury sądów administracyjnych o tym, iż obowiązek alimentacyjny nie musi polegać na świadczeniu pomocy w postaci osobistych starań, ale może oznaczać opłacenie kosztów opieki sprawowanej przez inną osobę.
WSA nie może potwierdzić oceny materiału dowodowego jaką przeprowadziły w niniejszej sprawie organy obu instancji, bowiem nie przeprowadzono w sposób wystarczający postępowania na okoliczność czy córki S. B. są w stanie podołać zarówno poprzez starania osobistej opieki czy pośrednio poprzez regularne pokrywanie kosztów opieki wykonywanej przez osoby trzecie, ciążącemu na nich obowiązkowi alimentacyjnemu.
Należy przypomnieć, że w decyzji Burmistrza podkreślono, że córki S. B., M. G. i T. B. nie są osobami niepełnosprawnymi, co doprowadziło Organ do wniosku o wykluczeniu M. L. z katalogu osób uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przyjmując taką wykładnię art. 132 K.r.io. pominięto jednak, że w świetle tej regulacji nie tylko niepełnosprawność spokrewnionego w bliższym stopniu może decydować o powstaniu obowiązku alimentacyjnego osoby spokrewnionej w stopniu dalszym. Otóż o obciążaniu tym obowiązkiem wnuka(czki) może świadczyć też wiek, stan zdrowia, stan majątku, odległość od miejsca zamieszkania uprawnionego do świadczeń alimentacyjnych, konieczność sprawowania opieki nad innym członkiem rodziny osoby spokrewnionej w bliższym stopniu niż wnuk(czka). O niemożliwości wykonania obowiązku alimentacyjnego może świadczyć każda z tych obiektywnych przyczyn z osobna a tym bardziej ich kumulacja.
Katalog przyczyn decydujących o niepowstaniu obowiązku alimentacyjnego jest otwarty i z całą pewnością nie sposób ograniczać go do niepełnosprawności osoby bliższej pokrewieństwem w stosunku do wymagającej stałej opieki. Organ pierwszej instancji błędnie założył z góry, że córki S. B. są w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub dostarczać na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania sprowadzając zniesienie obowiązku alimentacji do niepełnosprawności. Odmówiono skarżącej przyznania zasiłku w sytuacji gdy z treści wywiadu środowiskowego wyraźnie wynika, że żadna z córek w/w nie deklaruje chęci pomocy i opieki nad ojcem. Brak możliwości sprawowania opieki potwierdzają oświadczenia podpisane przez T. B., J. M. oraz M. G. Należy przy tym zauważyć, że wymienione osoby brak możliwości sprawowania opieki nad ojcem uzasadniają obiektywnymi (usprawiedliwionymi) przesłankami jak inwalidztwo, opieka nad niepełnosprawnym synem czy ogólnie zły stan zdrowia, potwierdzony orzeczeniem lekarskim.
Natomiast SKO nie kwestionując tej oceny stanu faktycznego i prawnego organu pierwszej instancji, utrzymało w mocy decyzję Burmistrza uznając dodatkowo, że córki S. B. mogą opłacać koszty opieki sprawowanej przez inną osobę. Jednakże na okoliczności wskazane w art. 135 § 1 K.r.io. nie przeprowadzono jakiegokolwiek postępowania dowodowego mogącego choćby w pewnym zakresie potwierdzać ten wniosek Kolegium.
Organy odmówiły więc przyznania M. L. specjalnego zasiłku opiekuńczego stwierdzając, że córki S. B. pomimo okoliczności świadczących o braku realnych możliwości, mogą sprawować opiekę nad nim jak również mogą pokrywać koszty jej wykonywania. Pierwszemu wnioskowi przeczy materiał dowodowy zaś co do drugiego ustalenia nie przeprowadzono jakiegokolwiek postępowania dowodowego. Poza tym, Kolegium nie podjęło się trudu zweryfikowania decyzji Organu pierwszej instancji na temat faktycznych możliwości wykonywania opieki przez osoby bliżej spokrewnione ze S. B. pomimo, że M. L. w swym odwołaniu wyraźnie podkreślała, że córki w/w ze względu na stan swego zdrowia czy sytuację rodzinną tej opieki nie są w stanie w ogóle wykonywać. M. L. zwracała w odwołaniu uwagę m.in. na to, że M. G. jest po operacji kręgosłupa i dotyka ją paraliż lewej strony ciała. T. B. przeszła poważną operację, również ma problemy z kręgosłupem, które uniemożliwiają jej ciężką pracę.
W rezultacie, wydana decyzja mogła doprowadzić do pozbawienia S. B. opieki ze strony M. L. skoro osoba ta nie posiadając źródeł utrzymania zrezygnowała z wykonywanej pracy. Przy takiej interpretacji okoliczności faktycznych przez Organy obu instancji wskazującej na córki S. B. jako obowiązane do sprawowania opieki, trudno byłoby od wnuczki w/w wymagać aby w dalszym ciągu pozostawała bez zatrudnienia. Zaniechanie dogłębnego zbadania sytuacji osobistej i majątkowej córek S. B. mogło doprowadzić do wypaczenia celu specjalnego zasiłku opiekuńczego jakim jest zabezpieczenie społeczne osób rezygnujących ze źródeł utrzymania dla potrzeb wykonywania opieki nad wymagającym tych starań członkiem rodziny.
Reasumując, Organy w niniejszej sprawie nie wyjaśniły dostatecznie (art. 7, 77 i 80 K.p.a.) czy córki S. B. stosownie do treści art. 132 K.r.io. są w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi alimentacyjnemu bądź uzyskanie od nich na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest możliwe lub nie jest połączone z nadmiernymi trudnościami. Tym samym nie wykazano, że na M. L. nie ciąży obowiązek alimentacyjny skoro nie udowodniono na podstawie art. 7, 77 i 80 K.p.a., że córki S. B. są w stanie na bieżąco dostarczać swemu ojcu środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania. Stwierdzone naruszenia przepisów postępowania mogły mieć wpływ na ustalony wynik sprawy, ponieważ nie wykazano w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości, że skarżąca nie jest osobą uprawnioną do specjalnego zasiłku opiekuńczego w myśl art. 16a ust. 1 u.ś.r.
Ponownie prowadząc postępowanie Organy obowiązane będą uwzględnić dostrzeżone w niniejszym wyroku uchybienia przepisom o postępowaniu wyjaśniającym, co powinno polegać na zbadaniu czy córki S. B. są w stanie pod względem swych możliwości fizycznych jak i finansowych wywiązać się z obowiązku alimentacyjnego wobec ojca. Organy nie mogą przy tym poprzestawać na stwierdzeniu, że córki osoby wymagającej opieki nie są osobami niepełnosprawnymi. Wyjaśnianie tych kwestii powinno również objąć ustalenie czy córki S. B. posiadają możliwości zarobkowe i majątkowe pozwalające zaspokoić potrzeby niepełnosprawnego ojca w zakresie wykonywania stałej opieki.
Te przyczyny zadecydowały o uchyleniu decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego nie orzekano z uwagi na ich brak.