Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...w przedmiocie odmowy wymeldowania z pobytu stałego, w podstawie prawnej powołująca art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." w zw. z art. 35, art. 69 pkt 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2015 r. poz. 388), określanej w dalszej części jako "u.e.l.".
Działając na wniosek H. C. Prezydent Miasta [...] przeprowadził postępowanie w sprawie wymeldowania z pobytu stałego z lokalu przy ul. [...] w K. E. G. oraz jej małoletniego dziecka K. G. W następstwie powyższego, w dniu [...] października 2015 r. wydał decyzję o odmowie wymeldowania wskazanych osób z podanego adresu. Organ ustalił, że E. G. wraz z K. G. opuściła miejsce stałego zameldowania (K. ul. S.) w dniu 6 września 2013 r. z powodu konfliktów rodzinnych. Jednakże następnie osoby te powtórnie zamieszkały w przedmiotowym lokalu, który stanowi ich centrum życiowe. Skoro więc zebrany w sprawie materiał nie dostarczył dowodów definitywnego zerwania przez osoby zameldowane więzi z miejscem pobytu stałego, to brak było zdaniem organu podstaw do orzeczenia zgodnie z wnioskiem.
Odwołanie od tego rozstrzygnięcia złożył H. C., wnosząc o jego uchylenie i orzeczenie o wymeldowaniu wskazanych we wniosku osób, ewentualnie uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Odwołujący się zarzucił naruszenie art. 6 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 u.e.l. przez błędne przyjęcie, że miejscem pobyty stałego E. G. i K. G. jest adres: ul. [...] K., podczas gdy wymieniona wyprowadzając się z przedmiotowego miejsca pobytu we wrześniu 2013 r. nie przejawiała zamiaru stałego przebywania pod wskazanym adresem. H. C. wskazał, że w okresie od 6 września 2013 r. do 19 sierpnia 2014 r. ani E. G. ani jej syn K. G. nie mieszkali w domu przy ul. [....] w K. i nie było tam żadnych ich rzeczy, co świadczy o wyprowadzeniu się z tego miejsca na stałe. Powrót wymienionych nastąpił dopiero dnia 19 sierpnia 2014 r., w przeddzień rozprawy administracyjnej w niniejszej sprawie. Składający dodał, że obecnie wskazane wyżej osoby nie przebywają w domu przy ul. [...] w K. Po rozpoznaniu powyższego środka zaskarżenia Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2014 r. W pierwszej kolejności organ wskazał, że w sprawie zastosowanie znajduje art. 69 pkt 1 u.e.l., który stanowi, że postępowania wszczęte na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.) niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności, w sprawach indywidualnych m. in. o wymeldowanie prowadzi się na podstawie tej ostatniej ustawy.
Następnie Wojewoda wskazał na brzmienie art. 35 w zw. z art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.e.l., zgodnie z którym organ gminy właściwy ze względu na położenie nieruchomości, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub innego podmiotu dysponującego tytułem prawnym do lokalu decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Wojewoda wskazał, że właścicielem nieruchomości, na której posadowiony jest budynek mieszkalny przy ul. [...] w K. jest H. C. W budynku tym mieszkała córka wymienionego tj. E. G. wraz z małoletnim synem K. G. E. G. oraz K. G. opuścili jednak przedmiotowy budynek w dniu 6 września 2013 r. z powodu konfliktu wymienionej z ojcem. Powrót wskazanych osób do budynku przy ul. S. w K. nastąpił dnia 19 sierpnia 2014 r. i trwał do 2 października 2014 r., kiedy to osoby te ponownie opuściły go w związku z odcięciem wody i prądu.
E. G. wraz z synem K. G. zamieszkali w lokalu położonym w K. przy ul. [...] na podstawie umowy najmu tego lokalu. W dniu 8 grudnia 2014 r. E. G. złożyła w Sądzie Rejonowym w [...] pozew o przywrócenie naruszonego posiadania lokalu mieszkalnego w K. przy ul. [...] i zakazanie pozwanemu H. C. dalszych naruszeń. W ocenie organu II instancji, E. G. i K. G. nie opuścili w rozumieniu art. 35 w zw. z art. 28 ust. 1, ust. 2 u.e.l. swojego miejsca pobytu stałego w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w K. Opuszczenie zostało bowiem wymuszone działaniem H. C., polegającym na pozbawieniu tych osób dostępu do mediów (prąd, woda) oraz wymianie zamków w drzwiach wejściowych. Organ podkreślił, że skoro zachowanie H. C. było bezprawne, to nie może on czerpać z niego korzyści. Wojewoda zauważył, że zarzuty podniesione w odwołaniu w znacznym stopniu straciły aktualność, bowiem wpłynęło ono do organu I instancji dnia 10 listopada 2014r. i dotyczyło stanu na tę datę.
Następnie jednak stan faktyczny się zmienił, jako że E. G. wystąpiła do sądu powszechnego z powództwem o przywrócenie naruszonego posiadania budynku przy ul. [...] w K. Dodatkowo Wojewoda wskazał, że prośba pełnomocnika odwołującego się, dotycząca odroczenia wyznaczonej rozprawy administracyjnej nie została uwzględniona, bowiem wysłano ją e-mailem, bez opatrzenia bezpiecznym podpisem elektronicznym. Ponadto, pełnomocnik nie przedłożył zaświadczenia lekarskiego celem udowodnienia swojej niedyspozycji w dniu rozprawy, o co był wzywany.
Z decyzją Wojewody [...] nie zgodził się H. C., który zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Wniósł o jej uchylenie, ewentualnie także wraz z decyzją ją poprzedzającą oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie:
- - art. 6 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 u.e.l. przez błędne przyjęcie, że miejscem pobytu E. G. jest budynek mieszkalny przy ul. [...] w K., gdy zebrane w sprawie dowody potwierdzają, że wymieniona wyprowadzając się z przedmiotowego budynku i zabierając stamtąd wszystkie rzeczy nie przejawiała zamiaru stałego przebywania pod tym adresem i opuściła go na stałe w związku z czym powstały przesłanki do wymeldowania jej i jej syna, przy czym dotyczy to także okresu od 21 sierpnia 2014 r. do 2 października 2014 r., w trakcie którego E. G. jedynie pozorowała stałe przebywanie przy ul. [...] w K.,
- - art. 79 § 2, art. 94 § 2, art. 10 § 1 K.p.a. przez naruszenie jego praw do należytego reprezentowania interesów w postępowaniu przed Wojewodą [...], w szczególności poprzez przeprowadzenie w dniu 11 września 2015 r. rozprawy administracyjnej, w czasie której przesłuchano świadków podczas nieobecności zarówno jego, jak i działającego jego imieniem pełnomocnika,
- - art. 7, art. 8, art. 10 § 1 K.p.a. przez powierzchowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego i zaniechanie przesłuchania świadków w osobach jego, H. S. i R. S. H. C. powtórzył argumentację odwołania. Dodatkowo zakwestionował wiarygodność zeznań W. C. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że przesłuchiwanie świadków na okoliczność daty odcięcia prądu i wody było zbędne wobec wyjaśnienia tych okoliczności przez dostawców mediów. Ponadto, zagadnienie czy E. G. wraz z synem K. G. mieszkali przez okres września 2014 r. w budynku, którego dotyczy sprawa ma drugorzędne znaczenie, bowiem istotne jest to, że osoby te z powodu bezprawnych działań H. C. opuściły ten budynek. Organ wskazał też, że nie było potrzebne ponowne przesłuchanie w charakterze strony H. C., jako że sprawa – bez takiego przesłuchania - została wystarczająco wyjaśniona do rozstrzygnięcia. Z kolei H. S. i R. S. nie posiadali w sprawie wiedzy.
W dniu 14 października 2016 r. wpłynęło do tut. Sądu postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt [...] umarzające postępowanie w sprawie z powództwa E. G. przeciwko H. C.. o ochronę naruszonego posiadania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Decyzja administracyjna stanowi jedną z form działalności organów administracji publicznej poddanych kontroli sądu administracyjnego, a to w myśl art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Kontrola ta odbywa się w oparciu o kryterium legalności, o czym stanowi z kolei art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066). Sąd bada więc, czy w toku postępowania administracyjnego doszło do ewentualnego naruszenia reguł jego prowadzenia, jak też, czy dokonano właściwej wykładni zastosowanych przepisów prawa materialnego. Wedle art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność decyzji jeśli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach.
Natomiast uchylenie skarżonej decyzji następuje, gdy stwierdzone zostanie naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Należy mieć jeszcze na względzie, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeśli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.), co umożliwia uchylenie np. także i rozstrzygnięcia podjętego w pierwszej instancji.
Orzekając zgodnie z powyższymi zasadami Sąd doszedł do konkluzji, iż kwestionowana w sprawie decyzja, jak też decyzją ją poprzedzająca zapadły z naruszeniem regulacji procesowych o możliwym wpływie na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.).
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2014 r. o odmowie wymeldowania z pobytu stałego z lokalu przy ul. [...] w K. E. G. oraz jej małoletniego dziecka K. G. Podważając zasadność powyższych rozstrzygnięć skarżący zarzuca m. in. naruszenie jego prawa jako strony do należytego reprezentowania interesów w postępowaniu administracyjnym poprzez przeprowadzenie w dniu 11 września 2015 r. rozprawy administracyjnej i przesłuchanie na niej świadków, pomimo nieobecności zarówno jego, jak też jego pełnomocnika. Zarzut ten Sąd uznaje za słuszny.
Jak wynika z akt sprawy, strony postępowania tj. H. C. i E. G. zostały powiadomione – pismo z dnia 11 sierpnia 2015 r. – iż w dniu 11 września 2015 r. odbędzie się w Urzędzie Miasta [...] (Wydział Spraw Obywatelskich) o godzinie 10:00 przesłuchanie świadków. W aktach znajduje się także pismo pełnomocnika skarżącego H. C. – radcy prawnego J. B. datowane 11 września 2015 r. zatytułowane "Wniosek o odroczenie rozprawy", w którym wymieniony zwrócił się o odroczenie czynności w postaci przesłuchania świadków, motywując powyższe zaistniałą w dniu poprzednim i trwającą nadal niedyspozycją fizyczną, spowodowaną kłopotami żołądkowymi. Przedmiotowy wniosek został przesłany drogą elektroniczną (e-mail) na adres Urzędu Miasta [...] ([...]) w dniu 11 września 2015 r. godz. 7:58, a następnie przekazany przez pracownika Urzędu również drogą elektroniczną (e-mail) do Wydziału Spraw Obywatelskich w tym samym dniu o godz. 8:04.
W wymienionym dniu organ I instancji przeprowadził dowody z przesłuchania wezwanych świadków, przy czym w czynnościach tych nie uczestniczył tak skarżący H. C., jak i jego pełnomocnik radca prawny J. B. Następnie, przy piśmie datowanym 14 września 2015 r. Prezydent Miasta [...] przekazał wskazanemu pełnomocnikowi strony kserokopię potwierdzonego za zgodność z oryginałem protokołu z przesłuchania świadków w sprawie w dniu 11 września 2015 r. wraz z informacją o możliwości wypowiedzenia się w tym przedmiocie. Z kolei w dniu 22 września 2015r. organ I instancji skierował do pełnomocnika H. C. pismo, w którym ustosunkowując się do prośby o odroczenie czynności dowodowych, poprosił o złożenie w tym zakresie wyjaśnień w formie pisemnej i załączenie stosownego zaświadczenia lekarskiego, w terminie siedmiu dni od daty otrzymania niniejszego pisma. Organ zacytował równocześnie treść art. 391 K.p.a. i wskazał, że wobec braku opatrzenia wniosku o odroczenie przesłuchania świadków bezpiecznym podpisem elektronicznym, nie spełniał on wymogów K.p.a. W dniu 29 września 2015 r. wpłynęło do Prezydenta Miasta [...] pismo radcy prawnego J. B., w którym wniósł on zastrzeżenia do protokołu z dnia 11 września 2015 r.
Ustawodawca w dziale I K.p.a. zatytułowanym "Przepisy ogólne" w rozdziale 2 o tytule "Zasady ogólne" wskazał, jakimi regułami organ administracji publicznej ma się kierować, by przeprowadzić postępowanie w sposób prawidłowy. Jedną z takich reguł jest wyrażona w art. 10 § 1 wskazanego aktu zasada zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz umożliwienia jej przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jej realizację w toku prowadzonego postępowania administracyjnego zapewnia szereg konkretnych unormowań K.p.a. I tak, organ administracji prowadzący postępowanie powinien powiadomić o jego wszczęciu wszystkie podmioty, które są stroną w sprawie (art. 61 § 4 K.p.a.), a następnie umożliwić im aktywne uczestnictwo w tym postępowaniu, tj. m.in. dostęp do akt sprawy (art. 73 K.p.a.) oraz zgłaszanie dowodów (art. 78), zawiadamiać o terminie i miejscu przeprowadzania tych ostatnich (art. 79 § 1 K.p.a.),a także o terminie, miejscu i przedmiocie rozprawy (art. 90 § 2 K.p.a.), umożliwić wypowiedzenie się na temat całości zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji (art. 81 K.p.a.).
W niniejszej sprawie szczególne znaczenie ma brzmienie art. 79 K.p.a., zgodnie z którym strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem (§ 1) i ma ona prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (§ 2). Powołany przepis daje stronom szansę aktywnego kształtowania ustaleń faktycznych w sprawie, a w konsekwencji również wpływ na przyjętą kwalifikację prawną tych faktów, czyli stosowane unormowania materialnoprawne. Ze względu na wskazaną bardzo istotną funkcję powołanego przepisu (art. 79 K.p.a.), wyrażona w art. 10 § 1 K.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu powinna być najpełniej realizowana właśnie w toku postępowania wyjaśniającego, którego wyniki są decydujące dla określonego sposobu rozstrzygnięcia sprawy.
Oczywiście, wskazany art. 10 § 1 K.p.a. daje stronie tylko uprawnienie do aktywnego udziału w postępowaniu prowadzonym z jej udziałem, jednak nie może to oznaczać, że to organ administracji podejmuje decyzję, czy aktywność strony na danym etapie postępowania jest wymagana czy też nie. Rolą organu jest więc stworzenie stronie warunków do takiego czynnego uczestnictwa, a więc zagwarantowanie możliwości podejmowania określonych czynności procesowych w toku postępowania, jednak to ona ostatecznie zdecyduje o formie tego udziału.
W sprawie niniejszej, pełnomocnik skarżącego H. C., powołując się na swoją niedyspozycję zdrowotną wniósł w dniu 11 września 2015 r. o odroczenie zaplanowanych czynności procesowych w postaci przesłuchania świadków. Wniosek ten dotarł do organu w tym samym dniu drogą elektroniczną o godz. 8:04, a więc jeszcze przed zaplanowanymi na godz. 10:00 czynnościami dowodowymi. Słusznie wprawdzie podnosi Wojewoda, że nie był on opatrzony wymaganym przez K.p.a. bezpiecznym podpisem elektronicznym (art. 63 § 3a pkt 1), jednak nie ulega wątpliwości, że żądanie to zostało przez organ zlekceważone zamiast wezwania o uzupełnienie jego braku na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. (przez podpisanie). Prezydent Miasta [...] (któremu organ odwoławczy zlecił w oparciu o art. 136 K.p.a przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego) zareagował na przedmiotowy wniosek dopiero w dniu 14 września 2016 r. tj. po wcześniejszym przesłuchaniu wezwanych w tym celu na dzień 11 września 2015 r. świadków.
Jak zasadnie podniósł w zgłoszonych zastrzeżeniach do protokołu z przedmiotowych przesłuchań pełnomocnik H. C. (pismo z dnia 28 września 2015 r.), wezwanie go do wypowiedzenia się co do treści złożonych zeznań świadków nie jest tożsame z uczestnictwem w ich przesłuchaniu, podczas którego można zadawać pytania – zgodnie z brzmieniem art. 79 § 2 K.p.a. W zastrzeżeniach tych pełnomocnik podał, jakich pytań nie zadano i jakie w związku z tym okoliczności nie zostały wyjaśnione. Okoliczność faktyczna, której ma służyć dowód, nie może zostać uznana za udowodnioną gdy została dokonana z naruszeniem art. 79 K.p.a. Dlatego też taki dowód należy powtórzyć, bowiem naruszenie przez organ nałożonych obowiązków z powołanego przepisu jest równocześnie naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu w świetle art. 10 § 1 K.p.a.
W związku z powyższym, zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą należało wyeliminować z obrotu prawnego przez jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., gdyż organy wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7 i art. 77 K.p.a. w zw. z art. 10 § 1 i art. 79 § 2 K.p.a. nie podjęły wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Naruszenie bowiem wskazanych wyżej gwarancji procesowych strony postępowania (prawo do aktywnego uczestnictwa w czynnościach dowodowych) jest naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Z uwagi zaś na dostrzeżone istotne uchybienie proceduralne za przedwczesne uznać należało rozpoznawanie zasadności pozostałych podniesionych przez skarżącego, a dotyczących meritum sprawy zarzutów.
W ponownym postępowaniu organ ponowi czynności wyjaśniające poprzez powtórne zarządzenie przesłuchania istotnych w sprawie świadków, o której to czynności zawiadomi strony w terminie wynikającym z art. 79 § 1 K.p.a. W zależności zaś od poczynionych w związku z powyższym ustaleń przeprowadzi w sprawie kolejne dowody bądź wyda decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty.