Uzasadnienie
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M.K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 23 grudnia 2022 r. nr SKO.4111/1044/2022 wydana w sprawie dotyczącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, decyzją z 14 listopada 2022 r. nr MGOPS/R/AK/5222/15/22 Burmistrz [...] odmówił przyznania M.K. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką Z.K., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż przyczyną wydania decyzji odmownej jest brak spełnienia ustawowych przesłanek dotyczących okresu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, gdyż z orzeczenia o niepełnosprawności wynika, iż nie da się ustalić daty jej powstania (art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, Dz.U. z 2022 r., poz. 615, dalej: u.ś.r.). Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 orzekł, iż w zakresie w jakim przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji, jednakże nie stanowi on podstawy do przyznania przez organy świadczenia pielęgnacyjnego bez uprzedniej ingerencji ustawodawcy.
Burmistrz stwierdził ponadto, że spełnione są wszystkie pozostałe przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Od przedmiotowej decyzji - zachowując ustawowy termin - odwołanie wniósł M.K., zarzucając, że wydana w sprawie decyzja nie uwzględnia wyroku TK z 21 października 2014 r. K 38/13, w świetle którego wnioskowane świadczenie powinno zostać mu przyznane.
Po rozpatrzeniu odwołania Kolegium opisaną na wstępie decyzją z 23 grudnia 2022 r. - działając na podstawie art. 138 § 2, art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. - uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu wyjaśniło, że w myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobę legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Odnosząc się do braku spełnienia warunku określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. jaki znalazł się u podstaw odmownego załatwienia wniosku przez Burmistrza, Kolegium wskazało, że zgodnie z tym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
- 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Kolegium wyjaśniło, że skutkiem wyroku TK z 21 października 2014 r. K 38/13, w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, art. 17 ust. 1b jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego należy pominąć. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego o której mowa w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP oznacza, że niekonstytucyjny akt normatywny jest derogowany z systemu prawnego, co prowadzi do wniosku, że norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi wadliwą podstawę prawną, na której nie można było oprzeć objętej odwołaniem decyzji. Wydana na takiej postawie prawnej decyzja administracyjna musi być także uznana za wadliwą.
Powyższe naruszenie nie jest jednak jedynym, którego dopuścił się organ przy wydaniu decyzji w sprawie. Organ I instancji nie zweryfikował - a przynajmniej nie wynika to z uzasadnienia decyzji - istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją /niepodejmowaniem zatrudnienia przez wnioskodawcę a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. W sprawie nie ustalono bowiem w sposób jednoznaczny i niebudzący zastrzeżeń, czy sprawowanie opieki nad Z.K. faktycznie wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia przez wnioskodawcę. W orzecznictwie wypracowanym na gruncie art. 17 ust. 1 u.ś.r. wielokrotnie podkreślono, iż świadczenie pielęgnacyjne jako forma wsparcia rodziny nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny czynią to w tak dużym - a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, którą się opiekują - zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy.
Przy czym przez rezygnację z zatrudnienia w znaczeniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy rozumieć faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania.
Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści jej art. 17 ust. 1 wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu, musi ona być stała lub długoterminowa. Orzecznictwo stoi na stanowisku, że określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. O istnieniu związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki przesądza w istocie to, jaki jest rzeczywisty zakres tej opieki i jakie są potrzeby danej osoby niepełnosprawnej wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń w kontekście braku możliwości podjęcia pracy.
Kolegium stwierdziło, iż ustalenia przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego w omawianej wyżej materii są lakoniczne i niewystarczające. Z wywiadu tego nie wynika w szczególności, czy Z.K. jest osobą leżącą, czy porusza się samodzielnie w obrębie mieszkania (przy pomocy sprzętu rehabilitacyjnego lub bez), jakie konkretnie czynności jest w stanie wykonywać sama, a przy jakich czynnościach potrzebuje pomocy (np. czy jest w stanie spożywać przygotowane posiłki samodzielnie, czy samodzielnie korzysta z toalety, czy czynności fizjologiczne załatwia z użyciem pieluchomajtek itd.). Z ustaleń wywiadu wynika, że znaczna część opisanych w nim czynności nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia - albo nie są one wykonywane codziennie albo niewątpliwie mogą być wykonywane bez konieczności rezygnacji z zatrudnienia (trudno uznać, że rezygnacji takiej wymaga np. robienie zakupów, wożenie do lekarzy, realizacja recept i załatwianie sprawy urzędowych).
Inne zaś czynności, takie jak sprzątanie, pranie czy przygotowywanie posiłków nie zaliczają się do czynności ściśle opiekuńczych. Są to czynności tzw. porządku dziennego, które mogą być wykonywanie w czasie wolnym od pracy, w tym także przed udaniem się do pracy lub po powrocie z niej.
Istotne w sprawie jest natomiast ustalenie zakresu czynności typowo opiekuńczych wykonywanych przez wnioskodawcę wobec matki, czego w sprawie zabrakło. Ustalenia w powyższym zakresie niewątpliwie determinują zakres niezbędnej opieki i dopiero poprzez ich pryzmat można ustalić, czy taki stan rzeczy wyłącza możliwość podjęcia przez wnioskodawcę jakiegokolwiek zatrudnienia.
W świetle wykładni powołanych przepisów prawa oraz ustalonego w sprawie stanu faktycznego SKO stwierdziło, że całokształt powołanych powyżej okoliczności świadczy o naruszeniu przez organ I instancji art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, co powoduje uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Organ ten w ponownie prowadzonym postępowaniu powinien przede wszystkim w sposób wyczerpujący i nie budzący zastrzeżeń ustalić i ocenić, czy zachodzi związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy sprawowaną przez wnioskodawcę opieką nad matką a niepodejmowaniem zatrudnienia, mając na uwadze zakres i rozmiar faktycznie realizowanych czynności opiekuńczych w kontekście braku możliwości podjęcia jakiejkolwiek pracy.
Ponadto Kolegium zobowiązało organ I instancji do zastosowania się do przedstawionej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., wywodząc, że na gruncie obowiązujących przepisów k.p.a., organ pierwszej instancji któremu przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia jest związany oceną prawną organu odwoławczego i wytycznymi w zakresie wykładni przepisów prawa, znajdujących zastosowanie w tej sprawie (art. 138 § 2a k.p.a.).
W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M.K. wniósł o uchylenie decyzji SKO z 23 grudnia 2022 r. i przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego. W jego ocenie zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do wydanie decyzji przez Kolegium.
W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium podtrzymało stanowisko zaprezentowane w kwestionowanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
sprzeciw jest zasadny.
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492).
Wg art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: P.p.s.a.), od decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu - sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).
Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Z istoty sprzeciwu wynika, że nie jest on środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny, a sąd nie ma podstaw prawnych, aby odnosić się do podnoszonych w skardze zarzutów merytorycznych. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Szersza kontrola sądowa jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2019 r. II OSK 3517/18 i z 7 grudnia 2017 r. II OSK 3001/17, dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Obie zdefiniowane w tym przepisie przesłanki muszą wystąpić łącznie. Odstępując zatem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy - poprzez wydanie decyzji kasacyjnej - organ odwoławczy zobligowany jest do wskazania jakie przepisy postępowania i w jaki sposób naruszył organ I instancji oraz jakich okoliczności nie wyjaśnił, a równocześnie do wykazania, że ich wyjaśnienie ma istotny (a nie jakikolwiek) wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Niewyjaśnienie kwestii nie mających istotnego wpływu na wynik sprawy lub też kwestii które organ II instancji może ustalić we własnym zakresie wyklucza zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Inaczej ujmując, uchybienie przepisom postępowania nawet jeśli miało miejsce i jest bezsporne a sprawa wymaga dodatkowych ale nie kluczowych dla końcowego załatwienia sprawy wyjaśnień, wyłącza zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania przez organ w praktyce sprowadza się do zakwestionowania dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, przy czym w przypadku decyzji kasacyjnej oprócz wskazania w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych przepisów postępowania, organ ma obowiązek wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy, rozumiany jako istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym zarzuconym organowi I instancji a orzeczeniem tego organu.
Ten związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Organ powinien więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, tj. wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że mogły kształtować lub współkształtować treść kwestionowanej w sprawie za pomocą odwołania decyzji. Dopiero stwierdzenie, że to naruszenie organu mogło mieć wpływ na wynik sprawy daje możliwość wskazania, czy ten wpływ był istotny czy też nie. Jeśli nie był istotny, to organ odwoławczy dysponuje narzędziem w jakie wyposaża go art. 136 k.p.a. (w postaci uprawnienia do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi który wydał decyzję). Takie działanie organu odwoławczego pozwala na uniknięcie stosowania art. 138 § 2 k.p.a. i umożliwia wydanie rozstrzygnięcia bez konieczności ponownego kierowania sprawy do organu I instancji.
Ocena objętej sprzeciwem decyzji SKO przeprowadzona w zakresie wyznaczonym przez art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. doprowadziła do jego uwzględnienia, gdyż w ocenie Sądu nie zaistniały przyczyny uzasadniające wydanie przez organ odwoławczy decyzji o takim charakterze.
Niewątpliwie rację ma Kolegium w zakresie, w jakim uznało, że Burmistrz dokonał błędnej wykładni przepisów art. 17 ust. 1b u.ś.r., uznając, że brak ustalenia daty powstania niepełnosprawności matki wnioskodawcy w orzeczeniu o niepełnosprawności może stanowić przesłankę odmownego załatwienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrażone w tym zakresie stanowisko Kolegium odzwierciedla utrwaloną i jednolitą linię orzeczniczą sądów administracyjnych, którą Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela i aprobuje. Została ona wypracowana na kanwie wyroku TK z 21 października 2014 r. K 38/13, którym TK orzekł, iż w zakresie w jakim przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Wyrok ten jest wyrokiem zakresowym, a zatem nie wywołuje wprost skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanej regulacji prawnej. Powoduje jednak konieczność zrekonstruowania normy prawnej w oparciu o stanowione przepisy prawa które pozostają zgodne z Konstytucją RP - przy wykorzystaniu reguł wykładni prawa - tak, aby wynik tej rekonstrukcji nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Stosując taki sposób wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy więc przyjąć, iż w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis ten – jako zgodny z Konstytucją – powinien znaleźć zastosowanie.
Natomiast w stosunku do opiekunów osób których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego utraciło przymiot konstytucyjności, a zatem w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
W rezultacie nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W tej sytuacji, mimo że art. 17 ust. 1b nie został usunięty z u.ś.r. i nadal zachowuje dotychczasowe brzmienie, wywodzenie odmowy przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego przez organ I instancji z powołaniem się na literalne brzmienie tego przepisu jawi się jako prawnie niedopuszczalne i nie znajduje uzasadnienia. Na mocy art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia TK mają bowiem moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. W powyższym zakresie należy zatem przyznać rację Kolegium, które stanowisko organu I instancji o braku podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu braku możliwości ustalenia daty powstania niepełnosprawności u matki skarżącego uznało za błędne.
Nieprawidłowa wykładnia przez organ I instancji art. 17 ust. 1b u.ś.r. który jest przepisem prawa materialnego, nie mogła i nie stanowiła przyczyny wydania w sprawie przez SKO decyzji kasacyjnej. Jak już wyżej wyjaśniono, zastosowanie regulacji art. 138 § 2 K.p.a. ogranicza się wyłącznie do kontrolowanych decyzji przy wydawaniu których stwierdzono naruszenie przepisów postępowania, z zastrzeżeniem, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
W rozpoznawanej sprawie takiego naruszenia Kolegium dopatrzyło się w braku jednoznacznych i nie budzących zastrzeżeń ustaleń, czy sprawowanie przez wnioskodawcę opieki nad matką faktycznie wyklucza możliwość podjęcia przez niego zatrudnienia. Wynikało to z lakonicznych i niewystarczających (w ocenie SKO) zapisów wywiadu środowiskowego, z którego nie wynika, czy matka wnioskodawcy "jest osobą leżącą, czy porusza się samodzielnie w obrębie mieszkania (przy pomocy sprzętu rehabilitacyjnego lub bez), jakie konkretnie czynności jest w stanie wykonywać sama, a przy jakich czynnościach potrzebuje pomocy (np. czy jest w stanie spożywać przygotowane posiłki samodzielnie, czy samodzielnie korzysta z toalety, czy czynności fizjologiczne załatwia z użyciem pieluchomajtek itd.)". Na tym tle Kolegium wywiodło, że znaczna część opisanych w wywiadzie czynności nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia, gdyż nie są one wykonywane codziennie albo mogą być wykonywane bez konieczności rezygnacji z zatrudnienia (np. robienie zakupów, wożenie do lekarzy, realizacja recept, załatwianie spraw urzędowych).
Inne zaś czynności, jak sprzątanie, pranie czy przygotowywanie posiłków nie zaliczają się do czynności ściśle opiekuńczych, stanowiąc tzw. czynności dnia codziennego, mogące być wykonywane w czasie wolnym od pracy. W związku z powyższym, w ponownie prowadzonym postępowaniu SKO nakazało organowi I instancji ustalić i ocenić w sposób wyczerpujący i nie budzący zastrzeżeń, czy zachodzi związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy sprawowaną przez wnioskodawcę opieką nad matką (mając na uwadze zakres i rozmiar faktycznie realizowanych czynności opiekuńczych) a niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia.
Sąd co do zasady identyfikuje się z zawartymi w uzasadnieniu decyzji Kolegium ogólnymi wywodami co do wymogów jakim powinna odpowiadać opieka nad osobą niepełnosprawną przez ubiegającego się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oraz co do sposobu w jaki powinna być sprawowana,
Niewątpliwie świadczenie pielęgnacyjne, jako forma wsparcia rodziny, nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny czynią to w tak dużym zakresie i rozmiarze (wynikającym ze znacznego stopnia niepełnosprawności osoby którą się opiekują), że opieka ta nie pozwala im na podjęcie zatrudnienia lub wymusza rezygnację z niego.
W u.ś.r. brak jest definicji "sprawowania opieki", niemniej z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. można wywieść, że opieka, aby uzasadniać przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, musi być stała (w sensie trwałości) lub długoterminowa (w sensie rozciągłości w czasie), a jej zakres wyznacza stan zdrowia i potrzeby osoby niepełnosprawnej wynikające z posiadania konkretnych schorzeń (jednocześnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że nie musi to być opieka całodobowa). Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, co wymaga ustalenia, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z niego przez opiekuna pozostawał w bezpośrednim związku przyczynowo - skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (por. m.in. wyrok NSA z 6 maja 2022 r. I OSK 1472/21).
Związek między rezygnacją z zatrudnienia (jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być zatem bezpośredni i ścisły, gdyż nie każda osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga opieki w rozmiarze wykluczającym podjęcie przez opiekuna zatrudnienia. Wyklucza to automatyzm w przyjęciu, że każdy zajmujący się osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności sprawuje opiekę uniemożliwiającą zatrudnienie lub wymuszającą rezygnację z niego, a także że samo orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności jest wystarczające do uznania istnienia takiego związku i przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (ustalanie tego związku nie może jednakże również prowadzić do podważania stanu zdrowia i treści orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, skoro na konieczność jej sprawowania wskazał uprawniony do wydania takiego orzeczenia organ).
Jakkolwiek głównym wyznacznikiem sprawowania opieki są czynności stricte pielęgnacyjne przy osobie niepełnosprawnej determinowane stanem jej zdrowia, to z jej zakresu nie można jednak całkowicie wyłączyć normalnych, codziennych czynności życiowych którym osoba niepełnosprawna nie jest w stanie samodzielnie sprostać, a które gwarantują jej bytowanie w warunkach godnych człowieka.
O ile zatem słusznie uznało Kolegium, że generalnie takie czynności jak robienie zakupów, załatwianie spraw urzędowych, doraźne wożenie do lekarzy i realizacja recept, sprzątanie i pranie a nawet przygotowywanie posiłków nie zaliczają się do czynności ściśle opiekuńczych, stanowiąc związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego tzw. czynności dnia codziennego które mogą być wykonywane bez konieczności rezygnacji z zatrudnienia, to już pomoc przy ubieraniu /rozbieraniu się, poruszaniu się, czynnościach higienicznych /fizjologicznych, spożywaniu posiłków, podawaniu i zażywaniu leków – jako mieszczące się w zakresie czynności pielęgnacyjnych - należy oceniać przez pryzmat codziennego funkcjonowania i potrzeb osoby niepełnosprawnej którym nie jest w stanie z uwagi na swą niepełnosprawność samodzielnie sprostać, wymagając przez to zaangażowania opiekuna. Jeżeli tylko zaangażowanie to jako wyznaczone stanem zdrowia i potrzeb chorego z uwagi na zakres wykonywanych czynności i ich częstotliwość jest tak znaczne, że wypełnia większość czasu osoby sprawującej opiekę, to nawet jeżeli odbywa się to w połączeniu z typowymi czynnościami dnia codziennego, brak jest podstaw do zanegowania, że opieka nie nosi cech stałej (ciągłej) lub długotrwałej, a przez to nie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy między jej sprawowaniem z niepodejmowaniem /rezygnacją z zatrudnienia.
Wyraźnego podkreślenia wymaga w związku z tym, że pod pojęciem opieki należy także rozumieć stałą pieczę nad osobą wymagającą opieki, stałą gotowość i możliwość udzielenia niezwłocznej pomocy w sytuacji, gdy taka potrzeba w danym momencie zaistnieje. Pamiętać przy tym należy, że sprawowanie opieki może również polegać na stałym doglądaniu tej osoby. Opieka nad osobą starszą to często opieka porównywalna z opieką nad dzieckiem. Nie trzeba wykonywać za tą osobę wszystkich czynności by stwierdzić, że opieka jest wykonywana. Sam brak możliwości pozostawienia osoby samej, z uwagi na grożące niebezpieczeństwo spowodowane nieporadnością może być uzasadnioną przeszkodą w podjęciu pracy (por. m.in. wyrok WSA w Rzeszowie z 7 marca 2023 r. II SA/Rz 1238/22 - LEX nr 3508194, a także wyroki WSA we Wrocławiu z 28 lutego 2023 r. IV SA/Wr 648/22 - LEX nr 3506879 i z 28 grudnia 2022 r. IV SA/Wr 298/22 - LEX nr 3479615 oraz wyrok WSA w Poznaniu z 10 lutego 2023 r. II SA/Po 802/22 - LEX nr 3502330, zgodnie z którymi przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swojego podopiecznego, przez co należy rozumieć sytuację, w której oprócz sprawowania opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień jak i w nocy).
W kontekście powyższego, w ocenie Sądu - abstrahując od stanowiska organu I instancji który uznał za spełnione wszystkie przesłanki do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z wyjątkiem warunku wynikającego z art. 17 ust. 1b u.ś.r. - nieprawidłowo przyjęło SKO, że organ I instancji nie dokonał wystarczających ustaleń stanu faktycznego sprawy co do zakresu i rozmiaru faktycznie realizowanych czynności opiekuńczych niezbędnych do stwierdzenia związku przyczynowo – skutkowego między sprawowaną przez wnioskodawcę nad matką opieką a niepodejmowaniem przez niego (jakiegokolwiek) zatrudnienia.
Jak wynika jednak z zebranego w sprawie na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego materiału dowodowego, w wydanym [...] na stałe orzeczeniu o niepełnosprawności matki skarżącego wskazano, że wymaga korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe i inne placówki (pkt 6), że wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (pkt 7). Konfrontując przedstawioną wyżej treść orzeczenia o niepełnosprawności z ustaleniami organu I instancji dokonanymi w obszarze rozmiaru sprawowanej przez skarżącego opieki, Sąd zauważa, że z ustaleń wywiadu środowiskowego oprócz wieku osoby wymagającej opieki (75 lat) wynika, że jest osobą chorą przewlekle ([...]), pozostającą pod stałą opieką i kontrolą lekarską.
W treści tego wywiadu wskazano wprost, że z powodu posiadanych schorzeń i [...] nie jest w stanie prawidłowo funkcjonować i wykonywać czynności domowych (ma problemy z poruszaniem się, wymaga wsparcia w codziennych czynnościach: mycie, ubieranie, przygotowywanie posiłków, podanie leków). Całość uzupełnia stwierdzenie przeprowadzającego wywiad pracownika socjalnego, że schorzenia matki skarżącego "ewidentnie" wymagają pomocy osoby drugiej w codziennym funkcjonowaniu, praktycznie całą dobę, przez co skarżący nie jest w stanie podjąć zatrudnienia.
Koreluje z tym oświadczenie matki skarżącego, iż opieka sprawowana nad nią przez syna jest kompleksowa i niezbędna, aby mogła w miarę normalnie funkcjonować.
Także z oświadczenia skarżącego złożonego w formie tabelarycznego wykazu czynności wykonywanych w związku z opieką nad matką wynika świadczona jej przez niego codziennie pomoc przy czynnościach higienicznych, prowadzeniu do toalety, ubieraniu, mierzeniu ciśnienia i poziomu cukru, podawaniu leków – w tym insuliny, przygotowywaniu i podawaniu posiłków.
W związku z powyższym Sąd nie podziela zastrzeżeń organu odwoławczego, że w sprawie nie został ustalony rozmiar faktycznie sprawowanej przez skarżącego nad matką opieki, co nie pozwala na uznanie jej związku przyczynowo – skutkowego z brakiem możliwości podjęcia przez niego pracy. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że matka skarżącego jest osobą całkowicie niesamodzielną, wymagającą stałej, wszechstronnej i kompleksowej pomocy w zaspokajaniu wszystkich podstawowych potrzeb życiowych. Skoro jest niepełnosprawna ruchowo i dotykają ją problemy z poruszaniem się, przez co wymaga m.in. prowadzenia do toalety, pozbawiona sensu jest wskazywana przez SKO potrzeba ustalania, czy jest osobą leżącą, czy też w obrębie mieszkania porusza się samodzielnie. Podobnie, wobec braku możliwości samodzielnego wykonywania przez nią czynności higienicznych oraz podstawowych czynności zapewniających prawidłowe funkcjonowanie (ubieranie się, wykonywanie niezbędnych pomiarów medycznych, podawanie leków i posiłków), mija się z celem drobiazgowe ustalanie, czy np. jest w stanie samodzielnie spożywać przygotowane posiłki i czy samodzielnie korzysta z toalety (skoro i tak wymaga prowadzenia do niej).
W tej sytuacji - nawet abstrahując od dodatkowego wykonywania przez skarżącego czynności związanych z szeroko rozumianym prowadzeniem gospodarstwa domowego matki (i swojego) - należy uznać, że wobec całkowitego braku jej samodzielności w zaspokajaniu bieżących potrzeb życiowych, zakres sprawowanej opieki w sposób nie budzący wątpliwości wyklucza po jego stronie jakąkolwiek aktywność zawodową, co prawidłowo ustalił organ I instancji.
W opisanych okolicznościach wg Sądu, jeżeli nawet Kolegium zasadnie uznałoby, że ustalenia wywiadu środowiskowego są niewystarczające lub użytymi określeniami budziły wątpliwości co do ich szczegółowego znaczenia, uchybienia te możliwe były do "naprawienia" przez organ odwoławczy bez naruszania zasady dwuinstancyjności postępowania na podstawie art. 136 § 1 k.p.a.
Co istotne, SKO upatrując potencjalny brak związku przyczynowo – skutkowego między niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a wykonywaniem przez niego opieki w żaden sposób nie przeanalizowało także, czy w stosunku do jego matki w okolicznościach ustalonych przez organ I instancji możliwe byłoby skumulowanie w czasie wykonywania czynności stricte opiekuńczych pozwalając na pozostawienie jej samej w domu i podjęcie zatrudnienia nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Zdaniem Sądu, skoro wykazane czynności opiekuńcze skarżącego dotyczą wszystkich podstawowych przejawów zwykłego codziennego funkcjonowania jego matki, zasady doświadczenia życiowego wskazują, że są one rozciągnięte w czasie, a przez to wymagają praktycznie ciągłej gotowości i systematycznego działania z jego strony, co takie zatrudnienie wyklucza.
Reasumując, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie zaistniały przyczyny uzasadniające zastosowanie w niej przez SKO art. 138 § 2 k.p.a. i wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego z uwagi na naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.) i uznanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Przyczyny uchylenia przez SKO decyzji organu I instancji mają zatem charakter pozorny, nie wpisujący się w zakres ustaleń i wniosków możliwych do poczynienia na podstawie już zebranego materiału dowodowego, zmierzający do uchylenia się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
Stosownie do powyższego, Sąd z uwagi naruszenie przez SKO art. 138 § 2 k.p.a., na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu objętej sprzeciwem decyzji tego organu.