Uzasadnienie
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] grudnia 2018 r. nr [...] dotycząca odmowy umorzenia zadłużenia z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego.
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, decyzją z [...] listopada 2018 r. nr [...] Wójt Gminy [....] – działając na podstawie art. 27 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2017 r., poz. 489 ze zm., dalej: u.p.o.u.a.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: K.p.a.) - odmówił J.W. umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w kwocie 105 883,21 zł na rzecz dzieci: B., A. i A.W.
Zdaniem organu, ocena sytuacji dochodowej i rodzinnej wnioskodawcy nie pozwoliła na uznanie, że wnioskodawca znalazł się w wyjątkowych okolicznościach o których mowa w art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a., uprawniających do umorzenia należności.
W odwołaniu od tej decyzji J.W. wskazał, że jest ojcem czwórki dzieci tj. B., A. i A.W. oraz W.W., na które ma zasądzone alimenty w wysokości 1360 zł wraz z kosztami komorniczymi. Alimenty opłaca częściowo, tj. 100 zł miesięcznie u komornika w N. Od 5 lat pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad niepełnosprawną matką I.W. Jej ciężka choroba i niepełnosprawność oraz jego zły stan zdrowia spowodowały tak znaczne zadłużenie, czego organ nie uwzględnił. Od 1999 r. do 2015 r. był zarejestrowany w UP w [...] i oczekiwał oferty pracy, pozostając bez środków do życia. Podejmował jedynie prace sezonowe. Obecnie w związku z opieką nad matką ma przyznane świadczenie pielęgnacyjne, jednak jeszcze go nie otrzymał. Za te pieniądze wykupi wszystkie leki dla matki i siebie oraz dołoży się do koniecznych wydatków domowych.
SKO opisaną na wstępie decyzją z [...] grudnia 2018 r. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. - utrzymało w mocy decyzję organu
I instancji.
Wyjaśniło, że stosownie do art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. stanowiącego materialnoprawną podstawę decyzji, organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Uprawnienie organu do orzekania w zakresie wskazanym w tym przepisie realizowane jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przyznanie ulgi w spłacie zobowiązań alimentacyjnych może nastąpić wyłącznie w przypadkach wyjątkowych, a stan taki powinien być efektem czynników obiektywnych.
Wnioskodawca ma 47 lat, prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z matką i w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji utrzymywał się ze specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego mu w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Ustalono, iż miesięczny dochód 2 osobowej rodziny wynosi 1 695,84 zł, co daje 847,92 zł na osobę. Z informacji Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...] dotyczącym skuteczności egzekucji przez okres od 11 listopada 2017 r. do 3 października 2018 r. wynika, że dłużnik za jego pośrednictwem dokonuje wpłat, które jednak nie zaspokajają bieżących rat alimentów (wpłaty opiewają na kwoty 50 zł miesięcznie, a nie jak podaje odwołujący się na kwotę 100 zł); w tym okresie na rzecz A., B. i A.W. wpłacił kwotę 450 zł. Z kolei z zaświadczenia Komornika Sądowego z [...] grudnia 2017 r. wynika, że łącznie przez okres od 1 października 2010 r. do 3 października 2018 r. wpłacił kwotę 8 066,36 zł. Począwszy od 2009 r. nie można mówić o skuteczności egzekucji, ponieważ wpłacił znikome kwoty, które nie wyczerpują zapisu zawartego w art. 30 ust. 1 u.p.o.u.a. i nie dają możliwości umorzenia należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych osobie uprawnionej.
Nie ma także podstaw do zastosowania w sprawie art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a., bowiem sytuacja dochodowa i rodzinna (zdrowotna) wnioskodawcy nie należy do wyjątkowych. Odwołujący powinien się liczyć z koniecznością spłaty należności, ponieważ powstanie zadłużenia jest wynikiem zaniechania polegającego na niewywiązywaniu się z obowiązku alimentacyjnego wobec dzieci, które nie są w stanie utrzymać się samodzielnie. Brak majątku nie jest okolicznością uzasadniającą umorzenie należności. Brak ofert pracy i znikome zarobki w latach wcześniejszych nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, zwłaszcza że Wójt Gminy [...] dwukrotnie kierował do odwołującego oferty pracy. Wnioskodawca nie starał się znaleźć pracy celem spłaty należnych alimentów.
Nie można też uznać, że od 1 stycznia 2015 r. zrezygnował z pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, bowiem od ustalenia stopnia niepełnosprawności matki, tj. od 4 grudnia 2012 r. do 1 stycznia 2015 r. nie podejmował żadnej pracy zarobkowej. Ponadto odwołujący nie legitymuje się ani orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, ani zaświadczeniami o chorobach przewlekłych, a od 1 września 2018 r. jest uprawniony do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką I.W. w kwocie 1 477 zł. W związku z tym jego dochód zwiększył się o 957 zł (z kwoty 520 zł do kwoty 1 477 zł), co umożliwi mu spłatę zasądzonych miesięcznie alimentów nawet w pełnej wysokości. Dochód jego rodziny po uwzględnieniu świadczenia pielęgnacyjnego wyniesie 2 652,84 zł, co w przeliczeniu na osobę da kwotę 1 326,42 zł miesięcznie.
W tej sytuacji organ I instancji zasadnie uznał, że sytuacja rodzinna i wnioskodawcy nie uzasadnia zastosowania ulgi w spłacie należności alimentacyjnych. Jest on osobą w sile wieku, uzyskującą stały dochód, co sprawia, że nie sposób uznać by jego sytuacja była nadzwyczajna na tle sytuacji innych dłużników alimentacyjnych i uzasadniałaby uwzględnienie jego żądania umorzenia należności alimentacyjnych. Ponadto instytucja umorzenia należności alimentacyjnych przewidziana została po to, by umożliwić dłużnikowi dobrowolne wykonanie ciążącego na nim obowiązku i pozwolić na spłatę długu. W okolicznościach niniejszej sprawy, gdzie postępowanie egzekucyjne wobec J. W. jest już prowadzone, instytucja ta nawet w razie jej zastosowania, nie przyniosłaby zakładanego celu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Jan Wołoszyn zażądał uchylenia wydanych w sprawie decyzji, powtarzając w uzasadnieniu argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z powodów podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).
Przedmiotem kontroli Sądu pozostaje decyzja SKO z [...] grudnia 2018 r., utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] listopada 2018 r. o odmowie umorzenia skarżącemu zadłużenia z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego na rzecz dzieci B., A. i A.W. w łącznej wysokości 105 883,21 zł.
Ustalony w przedmiotowej sprawie przez orzekające w niej organy administracji stan faktyczny jawi się jako zupełny i nie jest przez skarżącego kwestionowany, mogąc stanowić podstawę orzekania.
Przedmiotem sporu pozostaje natomiast ocena poczynionych na jego podstawie ustaleń prawnych znajdujących odzwierciedlenie w w/w decyzjach, których to rozstrzygnięć nie akceptuje skarżący.
Oceniając zaskarżoną decyzję we wskazanym wyżej zakresie Sąd nie stwierdził naruszeń prawa uzasadniających wyeliminowanie jej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z obrotu prawnego.
Materialnoprawną podstawę tych decyzji stanowił przepis art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a., zgodnie z którym organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną.
Uprawnienie organu do orzekania w zakresie wskazanym w tym przepisie realizowane jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym świadczy określenie "może". To bowiem do uznania organu administracji ustawodawca pozostawił odmowę lub uwzględnienie wniosku dłużnika alimentacyjnego. Oznacza to, że organ administracji, mając na względzie ogólne zasady udzielania wsparcia z pomocy społecznej, ma co do zasady swobodę w podjęciu decyzji co do przyznania takiej pomocy, jak i jej wysokości. Zatem nawet wówczas, gdy zostaną spełnione przesłanki warunkujące udzielenie tej pomocy, umorzenie należności nie jest obligatoryjne.
Uznanie to nie oznacza jednak dowolności, bowiem warunkowane jest dokonaniem w sprawie prawidłowych ustaleń faktycznych oraz wymogiem należytego i przekonującego uzasadnienia rozstrzygnięcia. Uznanie nie może mieć charakteru dyskryminującego oraz powinno zostać oparte na jasnych i czytelnych, a więc poddających się kontroli kryteriach, które w rozpoznawanej sprawie muszą dotyczyć spełnienia przesłanek wymienionych w art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a., tj. sytuacji dochodowej i rodzinnej wnioskodawcy.
O ile bowiem samo uznanie administracyjne nie podlega kontroli Sądu, skoro z woli ustawodawcy organy administracji publicznej zostały wyposażone w pewien zakres swobody decyzyjnej, to kontroli podlega sposób skorzystania z tego uprawnienia, który wyznaczają normy kompetencyjne organu administracji oraz zgodność rozstrzygnięcia z przepisami prawa materialnego i postępowania administracyjnego.
W ocenie Sądu, przeprowadzona w sprawie analiza materiału dowodowego i wyciągnięte na jej podstawie przez organy administracji wnioski nie dają podstaw do stwierdzenia przekroczenia przez nie granic uznania administracyjnego.
Umorzenie należności dłużnika alimentacyjnego na podstawie art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. należy traktować jako sytuację szczególną, wręcz całkowicie wyjątkową, możliwą do zastosowania tylko wtedy, gdy sytuacja dochodowa i rodzinna zobowiązanego nie pozwala na wywiązanie się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego, a stan taki jest skutkiem czynników obiektywnych, tj. takich, na które zobowiązany nie miał wpływu, gdyż tylko takie przesłanki mogą uzasadniać umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego.
Na sytuację dochodową dłużnika składają się nie tylko aktualnie uzyskiwane dochody, ale także i inne okoliczności, w tym stan zdrowia i możliwości uzyskania dochodu w przyszłości. Te kwestie są o tyle istotne, gdyż działający w ramach uznania administracyjnego organ powinien rozważyć, czy sytuacja dłużnika rzeczywiście zmusza go do wystąpienia o umorzenie długu i uzasadnia to umorzenie, czy też nie czyni on żadnych starań aby dług spłacić lub by on nie narastał.
Na sytuację rodzinną składa się z kolei ustalenie, czy gospodarstwo prowadzi on samodzielnie, czy też wspólnie z innymi osobami oraz czy i jakie świadczenia ponosi na ich rzecz.
Z akt sprawy (kwestionariusz wywiadu alimentacyjnego z [...] października 2018 r.) wynika, że na skarżącym względem A., B. i A.W. ciąży obowiązek alimentacyjny na łączną kwotę 800 zł miesięcznie, zaś względem W.W. na kwotę 200 zł (dochodzone w ramach niniejszej sprawy umorzenie dotyczy należności w kwocie 105 883,21 zł z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego na rzecz pierwszych trojga z w/w dzieci).
Wnioskodawca zamieszkuje wraz z niepełnosprawną w stopniu znacznym matką I.W., z którą prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Na dzień złożenia wniosku o umorzenie ([...] października 2018 r.) w związku ze sprawowaną nad nią opieką, uprawniony był od 1 stycznia 2015 r. do specjalnego zasiłku opiekuńczego w wysokości 520 zł miesięcznie. Uwzględniając pobieraną przez matkę emeryturę, łącznie do ich dyspozycji pozostawała kwota 1695,84 zł miesięcznie.
Kwotę tą obiektywnie względem potrzeb 2 osób należało ocenić jako niską i z pewnością – mając chociażby na uwadze wymienione przez skarżącego w toku wywiadu środowiskowego wydatki ponoszone w skali miesiąca na łączną kwotę 1133 zł (obejmującą m.in. opłaty za energię elektryczną, gaz, wodę i kanalizację oraz telefon – odpowiednio 150, 100, 50 i 60 zł, zakup środków czystości i leków oraz opału – odpowiednio 340 i 166 zł) - nie pozwalającą mu na opłacenie pełnej miesięcznej kwoty alimentów, zwłaszcza że w wydatkach tych nie zostały uwzględnione koszty zakupu żywności.
W okolicznościach sprawy nie sposób jednak nie zauważyć, że obciążające skarżącego zadłużenie nie powstało jedynie na przestrzeni od 2015 r., gdyż narastało stopniowo już od 2010 r. Dostatecznego usprawiedliwienia co do tego okresu nie stanowi powoływanie się w odwołaniu na fakt zarejestrowania w Urzędzie Pracy w [...] od 1999 do 2015 r. i rzekomego oczekiwania na jakąkolwiek pracę, co w ocenie Sądu – mając zwłaszcza na uwadze długość tego okresu i powszechnie znany fakt stopniowej poprawy koniunktury na rynku pracy, nie wyłączając możliwości zdobycia nowych kwalifikacji w ramach szkoleń finansowanych przez UP - stanowi jedynie próbę argumentacji mającą na celu uzyskanie korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia sprawy. Pomija ona bowiem całkowicie priorytetowy, ustawowy obowiązek łożenia na utrzymanie własnych dzieci, co osobie zobowiązanej nakazuje podjęcie wszelkich możliwych działań zmierzających do wywiązania się z niego.
Zdaniem Sądu, dostatecznego zamiaru podjęcia takich działań po stronie skarżącego zabrakło, skoro na przestrzeni ok. 16 lat – mimo braku wyraźnych przeciwwskazań, w tym zdrowotnych – przez zdecydowaną większość czasu (z krótkimi wyjątkami) nie wykonywał pracy zarobkowej, co nie tylko pozwoliłoby mu wywiązać się z obowiązku alimentacyjnego (zapobiegając jednocześnie powstaniu obciążającego go z tego tytułu zadłużenia), ale także poprawić własną i matki sytuację materialną. Jak trafnie stwierdziły orzekające w sprawie organy, dotyczy to także okresu od 4 grudnia 2012 r. kiedy względem jego matki ustalono znaczny stopień niepełnosprawności, odnośnie której z tytułu sprawowania dopiero od 1 stycznia 2015 r. opieki pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy.
W kontekście powyższych uwag nie można także pominąć postawy skarżącego, który wśród ponoszonych wydatków deklarował comiesięczną płatność z tytułu alimentów na poziomie 100 zł, gdy tymczasem ich faktyczna wysokość opiewała na połowę tej kwoty (w okresie od 11 listopada 2017 r. do 3 października 2018 r. wyegzekwowano sumarycznie 450 zł, co stanowi tylko nieco ponad połowę 1-miesięcznych zobowiązań alimentacyjnych wobec A., B. i A.W.). Wygląda to podobnie również w dłuższej perspektywie czasowej. Łącznie przez okres od 1 października 2010 r. do 3 października 2018 r. skarżący tytułem alimentów wpłacił łącznie 8 066,36 zł, co stanowiło jedynie drobną część obciążających go należności alimentacyjnych, odpowiadającą w praktyce wg aktualnej ich wysokości równowartości za okres 10 miesięcy. Pozostaje to w rażącej dysproporcji względem alternatywnej możliwości ubiegania się przez osobę zobowiązaną umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na podstawie art. 30 ust. 1 u.p.o.u.a., zgodnie z którym organ właściwy dłużnika może umorzyć należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy, w łącznej wysokości:
- 1) 30%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 3 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów;
- 2) 50%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 5 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów;
- 3) 100%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 7 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów.
Zgodnie z wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 8 lutego 2018 r. IV SA/Gl 947/17 (LEX nr 2464313), sama sytuacja materialna, w tym także duże zadłużenie, nie może samo w sobie przesądzać za zasadnością umorzenia należności wypłaconych osobom uprawnionym.
Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2017 r. I OSK 2471/15 (LEX nr 2336910) wskazał, że samo uzyskiwanie niskich dochodów bądź też nieuzyskiwanie dochodów nie jest okolicznością wyjątkową i szczególną na tle sytuacji innych dłużników alimentacyjnych. Sytuacja rodzinna i dochodowa dłużnika ubiegającego się o umorzenie należności musi go więc wyróżniać spośród innych dłużników alimentacyjnych.
W tym aspekcie decydującym obecnie argumentem, na który trafnie powołały się organy administracji odmawiając skarżącemu umorzenia wypłaconych należności z funduszu alimentacyjnego jest uzyskanie przez niego bezterminowo na mocy decyzji SKO z [...] października 2018 r. nr [...] (z mocą od 1 września 2018 r.) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, w miejsce specjalnego zasiłku opiekuńczego. Istotna różnica w wysokości tych świadczeń (specjalny zasiłek opiekuńczy - 520 zł miesięcznie, świadczenie pielęgnacyjne – 1477 zł miesięcznie, a jak wynika z decyzji zmieniającej Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 2019 r. nr [...] – od 1 stycznia 2019 r. 1583 zł) - skutkująca zwiększeniem o ponad tysiąc zł miesięcznego dochodu skarżącego i jego matki – ma bezpośrednie przełożenie na znaczące zwiększenie możliwości spłaty ciążącego na nim zadłużenia.
W tak ustalonych okolicznościach za w pełni prawidłowe i uzasadnione należy uznać w ocenie Sądu stanowisko organów administracji, że sytuacja dochodowa J.W. nie pozwala na jego uprzywilejowane potraktowanie, jeżeli on sam na przestrzeni okresu powstawania zadłużenia – mimo stosunkowo młodego wieku (w dacie wydawania decyzji przez organ I i II instancji 48 lat) i braku czynników eliminującym go z rynku pracy - nie podejmował żadnych starań w celu jej poprawy, a jedynej możliwości zmniejszenia kwoty ciążącego na nim zadłużenia upatrywał w jego umorzeniu; świadczą o tym regularnie składane przez niego w tym zakresie wnioski, co Sądowi wiadomo z urzędu z racji rozpatrywania jego skarg na wydawane w tym zakresie decyzje odmowne - sprawy o sygn. akt II SA/Rz 223/14, II SA/Rz 153/15, II SA/Rz 1627/16, II SA/Rz 263/17 i II SA/Rz 407/18 (ubocznie - na dodatkowe potwierdzenie zasadności niniejszego rozstrzygnięcia - można wskazać, że wyrok WSA w Rzeszowie z 7 czerwca 2017 r. II SA/Rz 263/17 uchylający decyzje organów administracji I i II instancji o odmowie umorzenia należności wypłaconych tytułem świadczeń z funduszu alimentacyjnego został w tym zakresie uchylony wyrokiem NSA z 5 czerwca 2019 r. I OSK 2043/17 z jednoczesnym oddaleniem skargi).
W konsekwencji, wskazywane przez skarżącego okoliczności nie czynią jego sytuacji wyjątkowej oraz nie mogą stawiać go w położeniu korzystniejszym względem innych dłużników alimentacyjnych, zwłaszcza że sytuacja ta w wyniku zwiększenia dochodu obiektywnie uległa znaczącej poprawie. Celem zabezpieczenia społecznego nie jest bowiem przejmowanie w całości kosztów utrzymania dzieci z rodziców na podatników, a do tego faktycznie sprowadzają się oczekiwania skarżącego.
Reasumując, orzekające w sprawie organy obu instancji prawidłowo ustaliły i oceniły stan faktyczny sprawy, czemu w sposób wyczerpujący dały wyraz w uzasadnieniach wydanych decyzji odmawiając skarżącemu umorzenia zadłużenia z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Tym samym nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi.
Stosownie do powyższego, skarga na podstawie art. 151 P.p.s.a. podlegała oddaleniu.