Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., Nr 239 poz. 2019 ze zm.) - po rozpoznaniu odwołania Z. L. - utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2009 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany stosunków wodnych na gruncie.
Jak wynika z uzasadnień tych decyzji i akt administracyjnych, postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem Z. L. skierowanym do Burmistrza Gminy [...] o uregulowanie stosunków wodnych w obrębie stanowiącej jej własność działki nr 398 położonej w F. Jako przyczynę wskazała zmianę tych stosunków spowodowaną wykonaniem rowu i przepustów wzdłuż drogi gminnej, co spowodowało skierowanie na jej nieruchomość spływu wody opadowej z sąsiednich pól.
Decyzją z dnia [...] września 2006 r. Nr [...] Burmistrz Gminy odmówił uwzględnienia wniosku Z. L. stwierdzając, że przeprowadzone postępowanie nie wykazało żadnych szkód na jej działce, w związku z czym nie został naruszony art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] SKO z uwagi na stwierdzone przesłanki wyłączenia Burmistrza Gminy [...]jako strony postępowania (art. § 24 1 pkt 7 Kpa), wyznaczyło Wójta Gminy [...] do załatwienia sprawy polegającej na uregulowaniu stosunków wodnych przy drodze gminnej nr 377 w F. w rejonie działki nr 398 stanowiącej własność Z. L. Wójt Gminy decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. [...] odmówił uwzględnienia wniosku Z. L. w sprawie zmiany stosunków wodnych w obrębie działki 398 i skierowania wód opadowych do rowu przy drodze gminnej nr 377, a następnie w kierunku działki 2417 do potoku F. Na skutek odwołania Z. L., decyzja ta została uchylona decyzją SKO z dnia [...] października 2007 r. Nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Wydaną w wyniku tego w dniu [...] marca 2008 r. decyzją [...] Wójt Gminy [...] nakazał Burmistrzowi Gminy [...] wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom w ten sposób, że wodę z przydrożnego rowu kończącego się przy granicy z działką nr 402 należy skierować przepustem pod drogą nr 377 do istniejącego rowu po przeciwnej stronie drogi.
Także ta decyzja została uchylona przez SKO decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...] z równoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszoinstancyjny.
Także kolejna decyzja z dnia [...] października 2008 r. Nr [...] którą Wójt Gminy odmówił uwzględnienia wniosków Z. L. w sprawie zmiany stosunków wodnych w obrębie działki nr 398 we wsi F. została na skutek jej odwołania uchylona przez organ odwoławczy (decyzja z dnia [...] lutego 2009 r. Nr [...]), a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W wyniku tego Wójt Gminy decyzją z dnia [...] września 2009 r. Nr [...] ponownie orzekł o odmowie uwzględnienia wniosków Z. L. w sprawie zmiany stosunków wodnych w obrębie działki nr 398 we wsi F., nie stwierdzając szkód tym spowodowanych na gruncie jej i na przyległych do rowu gruntach sąsiednich. Organ ustalił, że spływ wód drogą dojazdową wnioskodawczyni związany jest z naturalnym ukształtowaniem terenu, tj. znacznym pochyleniem i zaniżeniem w stosunku do gruntów przyległych, z których mogą również spływać w naturalny sposób wody opadowe.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Z. L. podnosząc w nim, że problem z odprowadzeniem wody nie wynika z przeprowadzonego około 15 lat temu scalenia gruntów, lecz został spowodowany działaniem Gminy [...], na której zlecenie pod koniec 2005 r. został wykopany od południowo - zachodniej strony drogi rów. Na jego końcu, przy granicy z jej drogą dojazdową do pola został założony przepust kierujący wodę na to pole i drogę. Po zakończeniu scalenia - do tego momentu - nie było też problemów z czystością wody w jej studni.
Po rozpatrzeniu tego odwołania, SKO opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2009 r. Organ odwoławczy nawiązując do treści art. 29 § 3 ustawy Prawo wodne wskazał, że przesłanką warunkującą zastosowanie tego przepisu jest spowodowanie przez właściciela takiej zmiany na gruncie, która szkodliwie oddziałuje na grunty sąsiednie. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wykazała nieprawidłowości wpływających na konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia organu I instancji. Z treści protokołu oględzin terenu z dnia 27 maja 2009 r. wynika, że zmiana stanu wody na gruncie Z. L. powstała po przeprowadzeniu scalenia gruntów wsi F., co znajduje oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Uprzednio przedmiotowa droga gminna była węższa, nie posiadała rowów odprowadzających wody opadowe, a korzystający z niej rolnicy sami dbali o jej nawierzchnię i we własnym zakresie wykonywali wodnice.
Obecnie po obu stronach drogi gminnej zlokalizowanej na działce nr 371 w F. biegną rowy. Po stronie południowo - wschodniej rów przebiega na całej długości drogi i kończy się w potoku F., natomiast po stronie południowo - zachodniej rów kończy się ślepo na połączeniu działek 377, 401 i 402. Prowadzi to do jedynej słusznej konstatacji, że zmiana stanu wody na gruncie nastąpiła, gdyż wykopanie rowu po południowo - zachodniej stronie drogi gminnej oraz jego ujście spełniają pierwszą przesłankę określoną w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. W swoich zeznaniach Z. L. nie wskazała jednak, że na jej gruncie powstały szkody w postaci rozmakania drogi dojazdowej do pola oraz zanieczyszczenia studni, co spełniałoby drugi z koniecznych wymogów zastosowania tego artykułu, tj. ustalenia wpływu zmiany na grunty sąsiednie ze szkodliwym dla nich skutkiem. Zdaniem Kolegium brak jest związku przyczynowo - skutkowego między tymi szkodami a zmianą stanu wody na gruncie odwołującej się.
W czasie obfitych opadów deszczu wody opadowe spływają na jej drogę dojazdową, aczkolwiek jest to wynikiem zróżnicowanego ukształtowania terenu. Podmakanie terenu ma także związek z występowaniem tam wód gruntowych, natomiast zanieczyszczenia studni w większości wynikają z jej złego stanu technicznego.
Decyzję Kolegium z dnia [...] grudnia 2009 r. bez wskazania kierunków jej weryfikacji zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Z. L. formułując w niej zarzuty analogiczne do podniesionych już uprzednio w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2009 r.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, przytaczając argumentację uzasadnienia kwestionowanej decyzji. W jego ocenie zawarte w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, bowiem organ I instancji w sposób prawidłowy zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm./sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje administracyjne w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga podlega uwzględnieniu albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mającym wpływ na rozstrzygniecie sprawy. Na wstępie wskazać należy, że podstawą materialnoprawną postępowania, zainicjowanego wnioskiem skarżącej z dnia 7 marca 2006r jest przepis art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001r Prawo wodne /Dz. U. z 2005r Nr 239, poz.2019 ze zm./. Z przepisu tego wynika, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani też kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich (2).
Właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (2). Z kolei przepis art. 29 ust. 2 powołanej wyżej ustawy stanowi, że na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. W przypadku zaś jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Ten ostatni, przywołany przepis oznacza, że wydanie decyzji w tym trybie możliwe jest jedynie w przypadku kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek; stwierdzenia wystąpienia zmiany stanu wody na gruntach, ustalenia, że spowodował to właściciel gruntu sąsiedniego oraz istnienia szkodliwego wpływu tej zmiany na grunty sąsiednie.
Wyjątkowość tego przepisu, polegająca na poddaniu go procedurze administracyjnej przesadza o tym, że wykładnia tego przepisu winna być dokonywana ściśle z uwzględnieniem jedynie roszczeń o przywrócenie stanu poprzedniego, a gdy nie ma takiej możliwości - wykonania urządzeń zapobiegających szkodom /patrz uchwała SN z 27.06.2007 IIICZP 39/07 OSNP 2008/7-8/85/. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie w przedmiocie zastosowania przepisu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, winien poprzedzić rozstrzygnięcie wydane w takiej sprawie prawidłowym postępowaniem dowodowym, zgodnym z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W sprawie, zakończonej zaskarżaną decyzją, nie ulega wątpliwości, że wniosek skarżącej zmierzał do przeprowadzenia postępowania administracyjnego pod kątem zastosowania przepisu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, a więc obligującego organ do ustalenia właściciela gruntu na którym doszło do zmian w odpływie wody, przyczyny zmian w odpływie wody i związku z jakim powyższe pozostaje z ewentualną szkodą dla gruntu sąsiedniego - gruntu skarżącej.
Odpowiedzi na te pytania nie dają wydane w sprawie różne rozstrzygnięcia, poprzedzone licznymi rozprawami administracyjnymi w dniach 10 sierpnia 2006r, 23 marca 2007r, 15 lutego 2008r, 4 września 2008r i 27 maja 2009r. Zeznania bowiem świadków złożonych w czasie trwania tych rozpraw oraz zawarte w tych protokołach ustalenia organu, a także dołączony materiał fotograficzny w żaden sposób nie wpływają na wyjaśnienie podnoszonych okoliczności, usunięcie wątpliwości, a w konsekwencji na treść podjętego rozstrzygnięcia. Niezrozumiałym jest bowiem, że organ stwierdzając charakterystyczne wyżłobienia terenu, obecność roślinności charakterystycznej dla terenów podmokłych przyjmuje jako przyczynę istnienie wód gruntowych, zaś przyczynę zanieczyszczenia studni upatruje w braku odpowiedniego jej zabezpieczenia. Ocena zmiany stosunków wodnych na gruncie wymaga wiadomości specjalnych o odpowiedniej wiedzy z zakresy choćby hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych oraz ewentualnego przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań pomiarów lub obliczeń.W okolicznościach konkretnej sprawy same oględziny wzrokowe nieruchomości, nie poparte opinią biegłego nie mogą być wystarczające do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego przy braku wyjaśnienia czy zmiany stosunków wodnych były konsekwencją, tak jak twierdzi organ, scalenia gruntów, czy też jak twierdzi skarżąca zasypania rowu odprowadzającego wodę.
Wskazać również należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 mają2008r sygn akt II OSK 613/07 przyjął, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 ustawy Prawo wodne przed podjęciem rozstrzygnięcia nie jest wykluczone przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego /oceny rzeczoznawcy/, co może okazać się niezbędne do wyboru właściwego środka likwidującego szkodliwe dla gruntów sąsiednich działania właściciela gruntu. W tym stanie sprawy, w ocenie Sądu orzekający w sprawie organ, prowadząc postępowanie w trybie przepisu art. 29 Prawa wodnego naruszył przepisy postępowania, a to przede wszystkim art. 7 i art. 77 kpa nie przeprowadzając dowodów niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i ustalenia bezspornego stanu faktycznego. Naruszeniem zaś przepisu art. 84 § 1 kpa było w sprawie, wymagającej wiadomości specjalnych poprzestanie przez organ w wydanym przez siebie rozstrzygnięciu na uprawdopodobnieniach w zakresie podmakania i zalewania terenu oraz zanieczyszczeniu studni.
Dodatkowo, mając na uwadze treść art. 107 § 3 kpa przypomnieć należy, że uzasadnienie decyzji powinno zawierać wskazanie faktów które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Tych elementów nie zawiera zaskarżone rozstrzygnięcie, arbitralnie rozstrzygając sprawę bez odniesienia się do podnoszonych przez skarżącą okoliczności.
W świetle powyższego Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c i art.200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji.