Uzasadnienie
W dniu 17 grudnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga E. K. na opisane w sentencji postanowienia polecenie Zarządu Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej sp. z o.o. (dalej: "Spółka"), wydane w przedmiocie przenoszenia praw do miejsca pod grób.
W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej odrzucenie podnosząc, że zaskarżone polecenie nie stanowi aktu prawa miejscowego, lecz dokument wewnętrzny przedsiębiorstwa spółki handlowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.; dalej: "Ppsa"), jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego albo skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn, wówczas podlega ona odrzuceniu.
Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Kontrola ta obejmuje w myśl art. 3 § 2 Ppsa orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
Ponadto stosownie do treści art. 3 § 3 Ppsa, Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
Wskazać również należy na treść art. 5 pkt 1 i 2 Ppsa, wyłączającego kognicje sądów administracyjnych w sprawach wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach pomiędzy organami administracji publicznej oraz w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Powyższe uregulowanie wyłącza co do zasady możliwość wnoszenia skargi nawet na akty, które zgodnie z art. 3 Ppsa mogą stanowić przedmiot skargi sądowoadministracyjnej jeżeli zostały podjęte w sferze wewnętrznej działania organów administracji i dotyczą spraw związanych z zależnością służbową, osobową i organizacyjną. Niemniej nawet w przypadku, gdy przepisy szczególne przewidują możliwość wniesienie skargi na takie akty, podmiotem legitymowanym do jej wniesienia jest podmiot, którego praw lub obowiązków dany akt dotyczy bezpośrednio (np. decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza policji ze służby).
W rozpoznawanej sprawie skarżąca przedmiotem skargi uczyniła polecenie Zarządu Spółki z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]. Polecenie to nakłada na pracowników Spółki szereg obowiązków w celu uniemożliwienia procederu handlu miejscami pod grób. Tak określony przedmiot skargi nie polega kognicji sądu administracyjnego, bowiem polecenie to nie stanowi aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, lecz akt wydany w sferze wewnętrznej działalności Spółki. Adresatem polecenia są jak wskazano wyłącznie pracownicy Spółki, a nie skarżąca i nie zostało wydane w indywidualnej sprawie skarżącej.
Ponadto nie dotyczy ono praw lub obowiązków po stronie skarżącej, wynikających z konkretnego przepisu prawa. Aby dany akt lub czynność mogła być przedmiotem skargi wniesionej na podstawie przepisów Ppsa, musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Z zaskarżonego polecenia nie sposób wywieść zindywidualizowanego ograniczenia uprawnienia skarżącej do przeniesienia praw do miejsca pod grób, wynikającego z powołanych przez nią przepisów Kodeksu cywilnego lub art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 118, poz. 687 z późn. zm.) i podlegającego kontroli sądu administracyjnego, co obliguje Sąd do odrzucenia skargi.
Uprawnienia do zaskarżenia przedmiotowego polecenia nie sposób wywieść również z przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm., dalej: "usg"), a zatem przepisu szczególnego, o którym mowa w art. 3 § 3 Ppsa. Wymieniony przepis usg enumeratywnie wymienia rodzaje aktów wydanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, które podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego (uchwały i zarządzenia) i dodatkowo zawężą krąg tych aktów do aktów wydanych przez organ gminy. Zaskarżone w niniejszej sprawie polecenie nie zostało wydane przez organ gminy, którymi zgodnie z art. 11a ust. 1 usg są rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent miasta), a ponadto nie stanowi uchwały lub zarządzenia tych organów. Z analogicznych przyczyn legitymacji do wniesienia skargi nie można było wywieść również z przepisu art. 3 § 2 pkt 5 i 6 Ppsa.
Z powyższych przyczyn Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa w zw. z art. 58 § 3 Ppsa orzekł jak w sentencji postanowienia.