Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M.W. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] dalej "WINGiK" z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków wydana w następującym stanie sprawy.
Zawiadomieniem z dnia 15 stycznia 2015 r. nr [...] Starosta [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie sprostowania błędnego przebiegu granicy pomiędzy działką nr 628 (należącą do M.W. i H.W.) i nr 627/1 (należącą do D.B.), położonych w P. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] Starosta [..] orzekł o dokonaniu aktualizacji w operacie ewidencji gruntów i budynków wsi P. w ten sposób, że w części kartograficznej operatu na mapie ewidencyjnej obrębu ewidencyjnego P. dokonał zmiany przebiegu granicy działki nr 627/1 z działką nr 628 zgodnie z operatem technicznym wykonanym przez geodetę uprawnionego J. W. wpisanym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] w dniu [...] października 2014 r. pod nr [...], uzupełnionym w dniu 3 czerwca 2015 r. (pkt I). Wskazał, że w części opisowej operatu nie dokonuje się żadnych zmian (pkt II).
W odwołaniu od opisanej wyżej decyzji M.W. zarzucił niezapewnienie mu czynnego udziału w czynnościach geodety uprawnionego polegających na wznawianiu znaków granicznych działek nr 628 i nr 627/1, naruszenie przepisów branżowych przy sporządzaniu operatu ewidencji gruntów i budynków oraz naruszenie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm., dalej "P.g.ik.") w związku z § 36 pkt 8 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jednolity Dz. U. 2015 r., poz. 542, dalej "Rozporządzenie").
Po rozpatrzeniu odwołania WINGiK opisaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej "K.p.a."), art. 20 ust. 1 i 2 oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 P.g.ik. oraz "przepisy" Rozporządzenia.
W ocenie organu odwoławczego analiza graficzna dokumentów znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym wskazuje, że podczas opracowania mapy ewidencyjnej w skali 1: 2000 został popełniony oczywisty błąd kreślarski w wyniku którego błędnie wykazano przebieg granicy pomiędzy działkami nr 627/1 i nr 628 oraz ich powierzchnie. Podstawę zmiany przebiegu granic i powierzchni działek stanowi operat techniczny wykonany przez geodetę uprawnionego J.W., zawierający mapę uzupełniającą ze skartowanym przebiegiem granicy pomiędzy działkami nr 627/1 i 628 oraz wykaz zmian powierzchni działek. Prawidłowo skartowana granica według danych pomiarowych z operatu scaleniowego (szkic połowy nr 117, 118 z 1974 r.) przebiega od pkt. 6316 do pkt. 6411 a nie jak wykazano na dotychczasowej mapie ewidencyjnej od pkt. 6316 przez pkt. 6365 do pkt. 6411. Tym samym organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji wskazując, że prawidłowo dokonano zmiany przebiegu granic i powierzchni działek na podstawie dokumentacji, o której mowa w § 36 pkt 3 Rozporządzenia w celu wyeliminowania błędnych danych i utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, stosownie do § 44 i 45 Rozporządzenia.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że nie mogą one być przedmiotem oceny w postępowaniu w sprawie zmian w ewidencji gruntów i nie mają wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie. Zmiana granicy określona przedmiotową decyzją ma na celu sprostowanie błędu o charakterze wyłącznie technicznym.
M.W. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych i zarzucił naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego, tj.: art. 39 ust. 1 P.g.ik. przez jego błędną wykładnię oraz niezastosowanie,
- 2. przepisów prawa materialnego, tj.: art. 34 ust. 1 P.g.ik. przez jego błędną wykładnię oraz niezastosowanie i ingerencję w kompetencje sądu cywilnego,
- 3. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 140 K.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji i brak ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji drugiej instancji do zarzutów zawartych w odwołaniu,
- 4. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: tj. art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 2 i 3 K.p.a., polegające w szczególności na:
- a) niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji,
- b) niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy w szczególności pominięcie faktu, że powstały nowe punkty graniczne, które nie istniały w operacie scaleniowym,
- c) brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez dowolne przyjęcie poprawności obliczeń mimo, że w danym obszarze analizy operatu technicznego wykazano sprzeczności,
- d) dowolność w wydaniu decyzji poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego wynikałoby dlaczego stan faktyczny i prawny uzasadnia decyzje.
W uzasadnieniu podniósł, że postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte z urzędu, jak wynika z treści uzasadnienia decyzji, a zostało zainicjowane przez geodetę J.W., który na zlecenie D.B. zgłosił wykonany przez siebie operat techniczny wznowienia granicy. Prowadząc postępowanie dowodowe organy uchybiły obowiązkowi oceny operatu technicznego sporządzonego przez J.W. przyjmując go w całości bez zastrzeżeń, a organ II instancji nie odniósł się w żaden sposób do zarzutów odwołującego w tym zakresie. W ocenie skarżącego organy przekroczyły swoje kompetencje dokonując zmiany, a nie aktualizacji, przebiegu granicy i powierzchni działek nr 628 i 627/1. Organ ewidencyjny poprzez wprowadzenie nowych danych w oparciu o własne ustalenia stworzył nowy stan prawny dla opisanych wyżej nieruchomości, bowiem zmienił przebieg granicy i powierzchnię działek ingerując w prawo własności skarżącego. Organ przejął kompetencje sądu cywilnego, który jest właściwy do rozpatrywania spraw o rozgraniczenie nieruchomości w razie sporu granicznego.
Tym samym nie zastosował się do dyspozycji art. 34 P.g.ik., z którego wynika, że w przypadku braku podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu organ orzekający zobowiązany jest umorzyć postępowanie rozgraniczeniowe i przekazać sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi. Ponadto organ I instancji rażąco naruszył art. 39 ust. 1 P.g.ik. poprzez dokonanie zmiany granicy działek na podstawie operatu technicznego wykonanego na zlecenie osoby prywatnej, mimo że granica była ustalona ponad 40 lat temu i do tego czasu nie była kwestionowana przez właścicieli działek sąsiadujących.
Skarżący zarzucił naruszenie art. 39 P.g.ik. w związku z art. 36 pkt 8 Rozporządzenia poprzez wytyczenie przez geodetę nowych znaków granicznych i wyliczenie (w sposób wiadomy tylko geodecie) nowych punktów granicznych, których brak było w operacie scaleniowym. Wątpliwości skarżącego wzbudziło niezapewnienie skarżącemu udziału w pracach polowych geodety prowadzonych w okresie od września do listopada 2013 r. oraz sprzeczności w dokonanych przez niego pomiarach, w tym wskazanie różnej powierzchni działki nr 628 w operacie technicznym z dnia [...] października 2014 r. (782.60 m2) ustalonej na podstawie dokumentacji scaleniowej i w operacie z dnia [...] czerwca 2015 r. (769 m2) bez wskazania wyliczeń, z których wynika ta różnica.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Skarga w niniejszej sprawie została uwzględniona, bowiem okazała się zasadna.
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.
W ramach kontroli legalności decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie decyzja WINGiK o zaktualizowaniu ewidencji gruntów i budynków w zakresie przebiegu granicy pomiędzy działkami o nr 627/1 i 628 położonymi w obrębie P. gmina [...] Strona skarżąca w treści skargi do WSA podniosła m.in. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., polegające na nieustosunkowaniu się do zarzutów odwołania.
Wyjaśnić na wstępie wypada, iż podstawą wprowadzania wpisów w ewidencji gruntów i budynków są regulacje ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r. poz. 520 ze zm.; dalej zwana Pgik). W myśl art. 24 ust. 2a punkt 1 i 2 oraz ust. 2b tej ustawy, aktualizacja operatu ewidencyjnego odbywa się z urzędu lub na wniosek; następuje zaś w drodze czynności materialno – technicznej lub w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast według § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 542 z późn. zm.; dalej zwane rozporządzeniem), aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi; ujawnienia nowych danych ewidencyjnych; wyeliminowania danych błędnych.
Przy sporządzaniu dokumentacji określającej przebieg granic działek ewidencyjnych na potrzeby aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 37-39 stosuje się odpowiednio, co wynika z § 45 ust. 3 rozporządzenia.
Aktualizacja operatu ewidencyjnego polega zatem na zastąpieniu dotychczasowych zapisów ewidencyjnych nowymi lub na ich zmodyfikowaniu. W ramach pojęcia aktualizacji można dokonywać prostowania jak i usuwania danych błędnych, jednakże może się to odbywać wyłącznie w sytuacji, gdy uzasadnia to aktualny stan prawny lub gdy błędne wpisy w bazie danych ewidencyjnych mają charakter oczywistych – w świetle zgromadzonych dokumentów - pomyłek. Podkreślić też należy, iż zgodnie z § 36 rozporządzenia, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej w szczególności w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych.
Sąd obowiązany był podzielić stanowisko skarżącego co do naruszenia przez Organ odwoławczy przepisów K.p.a. obligujących do należytego rozpatrzenia zarzutów zawartych w złożonym odwołaniu. Obowiązek organu odwoławczego polegający na ponownym merytorycznym rozpoznaniu sprawy przy szczególnym uwzględnieniu zawartych w odwołaniu zarzutów wynika z treści art. 15 K.p.a. Powołany przepis ustanawia zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Istota zasady dwuinstancyjności obliguje zaś Organ wyższego stopnia do skontrolowania zasadności argumentów podniesionych w środku zaskarżenia tj. w odwołaniu lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przy ponownym rozstrzyganiu sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że nieustosunkowanie się przez organ drugiej instancji do podnoszonych w odwołaniu kwestii, które są prawnie doniosłe, stanowi uchybienie proceduralne noszące nawet cechę uchybienia rażącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 stycznia 2015 r., o sygn. II SA/Kr 1496/14, opubl. w CBOSA).
W niniejszej sprawie strona skarżąca większą część swego odwołania poświęciła uwypukleniu szeregu uchybień odnoszących się do prawidłowości dokumentacji sporządzonej przez geodetę J.W. przy przeprowadzaniu czynności wznowienia znaków granicznych. W szczególności starano się zwrócić uwagę WINGiK na to, że geodeta wskazał na nowe punkty graniczne, które nie istniały w operacie scaleniowym i na ich podstawie wyznaczył granicę inną niż granica ujawniona w operacie scaleniowym. Podniesiono również, że pkt 6365 jest jedynym znakiem granicznym, który ujawniono w dokumentacji scalenia gruntów, i który nie został uszkodzony, zniszczony czy przesunięty. Fachowy pełnomocnik skarżącego dostrzegł także nieprawidłowości w obliczaniu powierzchni działki o nr 628 i 627/1. Operat techniczny wykonany przez uprawnionego geodetę został według treści decyzji Starosty przyjęty do państwowego zasobu geodezyjno -kartograficznego i stanowił podstawę wprowadzonych zmian w ewidencji gruntów i budynków.
Organ pierwszej instancji w pkt. 1 osnowy decyzji stwierdza bowiem, że dokonana zmiana w operacie ewidencji gruntów i budynków następuje zgodnie z operatem technicznym wykonanym przez uprawnionego geodetę, a wpisanym przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Odwołanie skarżącego kwestionowało zasadniczy dowód, który miał według Organu pierwszej instancji stanowić o zaistnieniu oczywistego błędu w części kartograficznej ewidencji gruntów i budynków. Wprowadzona do ewidencji zmiana przebiegu granicy pomiędzy działką skarżącego ma być zgodna z treścią operatu wykonanego przez geodetę.
Organ odwoławczy na konkretne zarzuty odwołania skierowane wobec operatu geodezyjnego sporządzonego przy wznowieniu znaków graficznych działki o nr 628 i 627/1, odpowiedział, że nie mogą być one oceniane w postępowaniu administracyjnym skutkującym wprowadzeniem zmian do ewidencji gruntów i budynków i nie mogą mieć wpływu na wydane rozstrzygnięcie, bowiem dotyczą odrębnego działania wykonawcy prac geodezyjnych przeprowadzonych na podstawie przepisów działu 3 P.g.ik. Decyzja WINGiK nie wskazuje jednak podstawy prawnej takiego rozumowania, nie mówiąc już o przekonującym do takiego poglądu wywodzie prawnym.
Zdaniem Sądu, WINGiK odpowiadając w sposób przyjęty w decyzji na treść odwołania koncentrującą się na wykazaniu nieprawidłowości czynności geodety w oparciu, o które wprowadzono w części kartograficznej operatu zmiany przebiegu granic działek, naruszył w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy art. 11, art. 15, art. 127 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Organ odwoławczy zajmując stanowisko o braku wypływu treści odwołania na wydane przez Starostę rozstrzygnięcie, winien był przekonująco wytłumaczyć stronie jego podstawy, bowiem to stanowisko polegało na odstąpieniu od weryfikacji kluczowego w sprawie dowodu w postaci operatu technicznego wpisanego do państwowego zasobu geodezyjno – kartograficznego. To na jego podstawie Starosta [...] wprowadził do części kartograficznej operatu zmianę przebiegu granicy działki skarżącego. Uzasadnienie decyzji WINGiK milczy na temat przyczyn, dla których sporządzony przez geodetę operat techniczny nie może być oceniany w myśl reguł zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu aktualizacyjnym.
Należy zważyć, iż przepisy K.p.a. przyjmując szczególną moc dowodową dokumentów urzędowych, nie sprzeciwiają się ewentualności przeprowadzenia dowodów przeciw tym dokumentom – art. 76 § 3 K.p.a. Uzasadnienie kontrolowanej decyzji nie naprowadza na regulacje, które mogłyby potwierdzać stanowisko Organu odwoławczego. Brakuje także wywodu prawnego pozwalającego na wyprowadzenie wniosku o możliwości odstąpienia od pełnej realizacji kluczowej dla procesu administracyjnego zasady dwuinstancyjności postępowania.
Sąd zauważ, że o konieczności szczególnie przekonującego wyjaśnienia podstaw wyrażonego stanowiska świadczy charakter postępowania aktualizacyjnego, które może zakończyć się decyzją o wprowadzeniu zmiany wyłącznie w przypadku oczywistych omyłek w ewidencji a więc przede wszystkim takich, które nie wymagają postępowania wyjaśniającego i nie budzą sporu pomiędzy zainteresowanymi właścicielami. Taki spór niewątpliwie w niniejszej sprawie zaistniał, co powinno przekładać się na wydanie przez Organ przekonującego w świetle art. 11 K.p.a. uzasadnienia decyzji. Ewentualna negatywna ocena tej dokumentacji mogła niewątpliwie doprowadzić do niezastosowania przez WINGiK przepisu art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Na marginesie wskazać należy, że wątpliwości w tej kwestii nie miał Starosta [...], który wyraźnie wypowiada się w swej decyzji o prawidłowości przyjętego do zasobu operatu. Już ta wypowiedź Starosty nie pozwalała Organowi odwoławczemu na zupełne pominięcie kwestii oceny tego dowodu.
Nie można potwierdzić także stanowiska WINGiK co do tego, że operat sporządzony przy wznowieniu granic pomiędzy działkami nie miał znaczenia dla sprawy, skoro decyzja Starosty w pkt 1 rozstrzygnięcia jednoznacznie stwierdza o wprowadzeniu zmiany w ewidencji w zgodności z tym dokumentem.
Ewidentny brak w uzasadnieniu decyzji WINGiK przekonujących argumentów tłumaczących nie odniesienie się do zarzutów odwołania, nie pozwolił skarżącemu na polemikę z tym poglądem Organu zaś Sądowi na jego weryfikację. Zaznaczyć przy tym należy, że kontrola WSA nie polega na uzupełnianiu argumentacji zaskarżonych decyzji administracyjnych, lecz na ustalaniu czy odpowiada ona znajdującym zastosowanie w sprawie przepisom prawa. Ponieważ decyzja WINGiK nie tłumaczy przekonująco przyczyn, dla których organ odstąpiono od pełnego odniesienia się do zarzutów odwołania mogących mieć wpływ na sposób zakończenia postępowania, to w rezultacie Sąd nie może tego stanowiska zweryfikować.
W przypadku uprawomocnienia się niniejszego wyroku, zadaniem Organu odwoławczego będzie ustosunkowanie się do wszystkich zawartych w odwołaniu zarzutów w tym podnoszących nieprawidłowości przy opracowywaniu przez geodetę operatu stanowiącego podstawę wprowadzonym zmian w zakresie przebiegu granicy działek. W przypadku gdy Organ podtrzyma swój pogląd o braku podstaw do oceny tej dokumentacji w postępowaniu aktualizacyjnym, to winien kierując się zasadą przekonywania wyargumentować swe stanowisko poprzez wskazanie i wykładnie odpowiednich regulacji prawnych zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Sąd podkreśla, iż Strona skarżąca ma gwarantowane przez przepisy art. 11, art. 15, art. 127 § 1 K.p.a. prawo do wyjaśnienia przyczyn dla, których organy służb geodezyjno – kartograficznych w postępowaniu aktualizacyjnym nie mają obowiązku odnosić się do zarzutów skierowanych przeciw dokumentom przyjętym do zasobu, a stanowiącym oparcie dla działań aktualizacyjnych polegających na usuwaniu oczywistych błędów w przebiegu granicy działek.
Z powyższych przyczyn z uwagi na stwierdzone naruszenie art. 11, art. 15, art. 127 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik postępowania, WSA uchylił zaskarżoną decyzję WINGiK na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.