Uzasadnienie
Przedmiotem skargi E. S. (dalej w skrócie: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] (dalej w skrócie: "Burmistrz") z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Stan faktyczny i prawny ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco.
W dniu 15 października 2020 r. skarżąca złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem M. S. Po rozpoznaniu wniosku Burmistrz decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem M. S. Jako podstawę prawną decyzji Burmistrz podał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), art. 17 ust. 1b i art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 z późn. zm. - dalej w skrócie: "u.ś.r."), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2018 r., poz. 1497), rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466).
W uzasadnieniu decyzji Burmistrz podał, że M. S. na mocy orzeczenia wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] został zaliczony do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. W orzeczeniu wskazano, że znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 12 sierpnia 2019 r., natomiast daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. M. S. pozostaje w związku małżeńskim z M. S., która nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności. Odmawiając w oparciu o powyższe ustalenia przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego Burmistrz powołał się na brzmienie art. 17 ust. 1b i art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r.
Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał uznał art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niezgodny z Konstytucją RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad dorosłą osobą niepełnosprawną ze względu na moment powstania niepełnosprawności.
Po rozpoznaniu odwołania SKO utrzymało w mocy kwestionowaną decyzję Burmistrza. Jako podstawę prawną decyzji SKO podało art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1a i ust. 1b oraz art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r.
W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło, że przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego naruszałoby wprost przepisy art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. SKO zaznaczyło, że decyzja o ustaleniu prawa do przedmiotowego świadczenia nie ma charakteru uznaniowego i pozytywne rozstrzygnięcie uzależnione jest od spełnienia przesłanek wynikających z art. 17 u.ś.r. SKO podkreśliło, że wprawdzie art. 17 ust. 1b u.ś.r. był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który orzekł o jego zakresowej niekonstytucyjności, jednak pomimo tego, norma prawna wyrażona w tym przepisie nadal pozostaje w mocy, a zatem stanowi przeszkodę dla przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. SKO zwróciło uwagę, że organy administracji publicznej są obowiązane do stosowania obowiązujących rozwiązań prawnych, a nie do ich tworzenia.
Skarżąca nie zgodziła się z powyższą decyzją i zaskarżyła ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o uchylenie zapadłych w sprawie rozstrzygnięć i o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Podniosła, że niedopuszczalne jest oparcie decyzji odmawiającej prawa do tego świadczenia na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny.
W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymując swoje stanowisko wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie zaś do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi.
Przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja SKO z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem M. S. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z kolei art. 17 ust. 1a u.ś.r. stanowi, że osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowi, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
- 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 5 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli:
- 1) osoba sprawująca opiekę:
- a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym,
- b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;
- 2) osoba wymagająca opieki:
- a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,
- b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu;
- 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury;
- 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;
- 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.
Bezspornym w sprawie jest, że M. S. orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] zaliczony został do znacznego stopnia niepełnosprawności od dnia 12 sierpnia 2019 r. Z orzeczenia wynika, że nie da ustalić się daty powstania niepełnosprawności. Ponadto w orzeczeniu stwierdzono, że M. S. wymaga długotrwałej, stałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.
Odnosząc się do wskazanych przez organy obu instancji podstaw odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, w pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że nie podziela stanowiska organów, iż brak wskazania w orzeczeniu o niepełnosprawności daty powstania niepełnosprawności skutkować musi odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Przypomnieć należy, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (wyrok TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie prezentuje stanowisko, iż nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (tak m. in. w wyrokach NSA z dnia 29 kwietnia 2019 r., I OSK 300/19, z dnia 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16, z dnia 21 października 2016 r., I OSK 1853/16, z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16). Kwestia daty powstania niepełnosprawności M. S. jest więc bez znaczenia dla oceny zaistnienia przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia.
Sąd nie podziela również stanowiska organów obu instancji, że w sprawie zaistniała również określona w art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. negatywna przesłanka co do przyznania wnioskowanego świadczenia, tj. pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, w sytuacji gdy małżonek ten nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Sąd zwraca uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje wykładnia celowościowa i systemowa art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r., w myśl której pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy współmałżonek tej osoby nie jest w stanie takiej opieki sprawować, a zrealizować tę pomoc jest w stanie - w zastępstwie współmałżonka nie mającego takiej możliwości - osoba zobowiązana w dalszej kolejności (tak m. in. w wyrokach: WSA w Krakowie z dnia 9 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1164/19, WSA w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 583/19, WSA w Bydgoszczy z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 972/19).
Sąd wyjaśnia, że w praktyce chodzi generalnie o sytuacje, gdy małżonek jest w wieku lub stanie zdrowia uniemożliwiającym sprawowanie opieki. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, jednocześnie inny członek rodziny, który chce (a jednocześnie ma również obowiązek) sprawować nad nimi opiekę, nie może uzyskać świadczenia, które uzyskałby, gdyby taki związek małżeński nie istniał. Stanowiłoby to w istocie sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim pozostającą w sprzeczności z zaprezentowaną wyżej wykładnią celowościową, systemową oraz prokonstytucyjną art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r.
Należy bowiem podkreślić, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie, która sprawuje opiekę nad osobą tego wymagającą, a nie osobie wymagającej opieki, i ma za zadanie przynajmniej częściowo zrekompensować wydatki ponoszone w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie.
W niniejszej sprawie organy obu instancji ograniczyły się do lakonicznego stwierdzenia, że żona osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, nie poczyniły natomiast żadnych ustaleń, czy jest ona obiektywnie w stanie sprawować stałą, efektywną opiekę nad mężem. Ustalenia te powinny w głównej mierze wynikać z wywiadu środowiskowego, który jednak w przedmiotowej sprawie nie został przeprowadzony. Z oświadczenia skarżącej z dnia 15 października 2019 r. wynika jedynie, że M. S. (żona osoby wymagającej opieki) pracuje zawodowo. Okoliczność ta nie została w żaden sposób wyjaśniona.
Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych, zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Nie można bowiem z góry założyć, że tylko współmałżonek niepełnosprawny w stopniu znacznym, nie jest zdolny do sprawowania opieki nad małżonkiem tego wymagającym. Nieprzedstawienie przez organy żadnego dowodu na potwierdzenie swojego stanowiska, czyni te ustalenia dowolnymi i arbitralnymi.
Sąd stwierdza więc, że organy obu instancji wydały zaskarżone decyzje z naruszeniem przepisów art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu i na wniosek stron podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję SKO i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza.
Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie do rozpatrzenia wniosku skarżącej z uwzględnieniem powyższego stanowiska Sądu, w tym pominięcia tej części normy art. 17 ust. 1b u.ś.r., którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 uznał za niezgodną z Konstytucją RP, jak również do uwzględnienia wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. przyjętej przez Sąd w niniejszym wyroku, a co się z tym wiąże do ustalenia, czy całokształt okoliczności zaistniałych w kontrolowanej sprawie pozwala na przyjęcie, że zaktualizował się obowiązek alimentacyjny zobowiązanej w dalszej kolejności skarżącej względem jej ojca, co czyni ją osobą uprawnioną do żądanego świadczenia.