Uzasadnienie
Uchwałą z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Rada Miasta [...] uchwaliła miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego miasta [...] "[...]" (dalej również: "Uchwała"), obejmujący m.in. działki nr 3200/4 i 3200/5. Na mocy tej uchwały działka nr 3200/4 w ok. 83% wchodzi w skład terenu oznaczonego 2.UC, w ok. 9% w skład terenu 1.Zl.5, zaś w ok. 8% stanowi teren dróg publicznych 1.KDZ.1, 1KDL.4 i 1.KDD.8. Działka nr 3200/5 w ok. 85% wchodzi w skład terenu oznaczonego 2.UC, w ok. 10% w skład terenu dróg publicznych 1.KDZ.1, 1.KDL.4 i w ok. 5 % w skład terenu 1.Zl.5.
Po ustaleniu, że na skutek uchwalonego planu miejscowego wzrosła wartość opisanych wyżej nieruchomości, a w dniu 17 marca 2013 r. A. sp. z o.o. z/s [...] zbyła prawo własności udziału ww. działek, Prezydent Miasta [...] wszczął postępowanie w sprawie ustalenia wysokości opłaty na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.". Następnie decyzjami z dnia [...] stycznia 2014 r. i [...] czerwca 2014 r. organ ten dwukrotnie ustalił opłatę planistyczną należną od ww. spółki, jednakże rozstrzygnięcia te zostały uchylone w postępowaniu odwoławczym decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] odpowiednio z dnia [...] marca 2014 r. i z dnia [...] sierpnia 2014 r.
Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Prezydent Miasta [...] ustalił na rzecz Gminy [...] opłatę planistyczną w wysokości 18.024 zł należną od A. sp. z o.o, z tytułu zbycia prawa własności udziału 228 /10 000 części działek 3200/4 i 3200/5 obr. [...], o łącznej powierzchni 4,4225 ha.
W uzasadnieniu podano, że działki nr 3200/4 i 3200/5 zlokalizowane są w 84,58% (44 225 m2) w obszarze oznaczonym w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego dla miasta [...] "[...]" jako "2.UC" i przeznaczonym pod realizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2 000 m2. Do dnia 31 grudnia 2003 r. na obszarze ww. nieruchomości obowiązywał Miejscowy Plan Ogólny, uchwalony w dniu 8 grudnia 1994 r. uchwałą Rady Miasta [...] nr [...], według którego działki te przeznaczone były pod uprawy polowe i tereny zielone. W okresie od 1 stycznia 2004 r. do 21 maja 2011 r. na przedmiotowym terenie nie obowiązywał żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ani nie wydano żadnej decyzji o warunkach zabudowy. Działki były niezabudowane, porośnięte trawami i samosiejkami i faktyczny sposób ich wykorzystania wskazywał na nieużytek.
Niewątpliwie zatem doszło do wzrostu wartości działek nr 3200/4 i 3200/5 na skutek uchwalenia planu miejscowego "[...]" oraz zbycia przez Spółkę udziału własności tych nieruchomości przed upływem 5 lat od daty uchwalenia tego planu, co w myśl art. 36 ust. 4 u.p.z.p. uprawniało organ do ustalenia opłaty planistycznej w drodze decyzji. Opłatę ustalono w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez biegłego oraz treść § 20 Uchwały, zgodnie z którym opłatę planistyczną ustala się w stosunku procentowym do wzrostu wartości zbytej nieruchomości w wysokości 30% dla terenów oznaczonych symbolami MN, MNU, MWU, UC, U oraz w wysokości 1% dla pozostałych obszarów. Biegły określił wartość 1m2 ww. nieruchomości przed uchwaleniem planu "[...]" na kwotę 22,21 zł, a wartość całej nieruchomości na kwotę 982.200 zł. Po przyjęciu zaś planu wartość 1m2 nieruchomości wzrosła do kwoty 92,23 zł, a wartość całej nieruchomości – 4.079.000 zł. Wobec powyższego wyliczenia opłaty dokonano proporcjonalnie do zbytego udziału własności 228/10.000 w stosunku do wzrostu wartości zbytej nieruchomości ustalonej jako suma iloczynu stawki 30% w stosunku do 84,58% powierzchni nieruchomości przeznaczonej pod realizację obiektów handlowych oraz iloczynu stawki 1% w stosunku do 15,42% powierzchni działek przeznaczonej pod drogi publiczne i zieleń.
W odwołaniu od tej decyzji A. sp. z o.o. podniosła, że w dniu wejścia w życie planu miejscowego "[...]" działki nr 3200/4 i 3200/5 nie istniały – zostały wydzielone z działki nr 3200/2 w dniu 17.08.2011 r. W tej sytuacji wykazany w operacie wzrost wartości nieruchomości był spowodowany nie tylko uchwaleniem planu miejscowego, lecz również innymi czynnikami, w tym dokonanym podziałem. Ponadto wydając kwestionowaną decyzję organ nie uwzględnił i nie odniósł się do sygnalizowanych w toku postępowania zarzutów lub wątpliwości Spółki, w zakresie metodyki przyjętej do wyliczenia opłaty. Nie wyjaśnił również przekonywująco swojego stanowiska i nie wykazał w sposób nie budzący wątpliwości istnienia bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy wzrostem wartości nieruchomości, a uchwaleniem planu miejscowego.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) - dalej: "k.p.a.".
Kolegium odniosło się do wysokości opłaty, którą ustalono na podstawie opinii biegłego, sporządzonej w sposób spójny, nie budzący wątpliwości i w oparciu o poprawnie dobraną metodę szacowania wartości nieruchomości. W toku postępowania Spółka nie złożyła żadnego innego dowodu, który mógł stanowić przeciwdowód dla opinii biegłego, zaś jej twierdzenia o braku podstaw do ustalenia opłaty były ogólnikowe i nie precyzowały żadnych konkretnych zarzutów.
Ze sporządzonego operatu szacunkowego wynikało, że wartość przedmiotowej nieruchomości ustalana według przeznaczenia w planie obowiązującym przed 1 stycznia 1995 r. jest niższa, niż wartość ustalona według faktycznego wykorzystania w okresie, w którym nie obowiązywał żaden plan miejscowy. W takiej sytuacji organ właściwie ustalił wzrost wartości nieruchomości jako różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. W opisywanej sprawie zdaniem Kolegium bezspornie doszło do wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego, a zatem słusznie organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty planistycznej i właściwie ustalił jej wysokość.
Odnosząc się zaś do argumentów odwołania podało, że przedmiotem wyceny była nieruchomość rozumiana jako grunt stanowiący odrębną własność, a nie suma działek geodezyjnych w rozmiarze przed uchwaleniem planu miejscowego. Tym samym fakt podziału nieruchomości po uchwaleniu planu pozostaje bez wpływu na wzrost wartości nieruchomości, a tym samym wysokość opłaty.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A. sp. z o.o. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.
Zdaniem Spółki decyzja Kolegium została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie – decyzja Prezydenta Miasta [...] jako podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty planistycznej określiła A. sp. z o.o. i taki też podmiot wniósł odwołanie od tej decyzji, tymczasem Kolegium w zaskarżonej decyzji jako stronę postępowania wskazało [...].A. sp. z o.o. z/s [...], co powoduje kwalifikowaną wadę nieważności decyzji w myśl art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.
Niezależnie od powyższego, przytaczając argumentację sformułowaną we wniesionym wcześniej odwołaniu, Spółka zarzuciła organom naruszenie:
- I. art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie zachodziły przesłanki uzasadniające stosowanie przywołanego przepisu oraz jego wadliwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż fakt uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodował wzrost wartości zbytej nieruchomości;
- II. art. 7 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokonanie oceny sporządzonego w postępowaniu operatu szacunkowego oraz niewyjaśnienie podstawy uznania stwierdzonych w nim okoliczności za udowodnione;
- III. art. 77 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy;
- IV. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie pogłębiający zaufania obywateli do organu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
Wyeliminowanie zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a., przy czym kompetencje Sądu zawarte w tym przepisie wskazują na kolejność kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego. W pierwszej kolejności akt podlega badaniu pod kątem istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 461).
Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził wad skutkujących nieważnością zaskarżonej decyzji. Tym samym nie znalazły potwierdzenia zarzuty skargi wskazujące na skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie czyli do [...].A. sp. z o.o., tj. na zaistnienie przesłanki stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.
Istotnie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. wskazało, iż wydaje ją po rozpatrzeniu odwołania "[...].A. sp. z o.o. z siedzibą [...]", taką też nazwę spółki podało w uzasadnieniu decyzji oraz w jej rozdzielniku. Następnie jednak postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. Kolegium sprostowało ww. decyzję poprzez skreślenie słowa "[...]" w tych wyrażeniach, w których było ono użyte, uznając wskazanie nazwy spółki jako: "[...].A. sp. z o.o." za oczywistą omyłkę pisarską. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że bezspornym i oczywistym faktem jest, iż jednorazowa oplata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości części działek 3200/4 i 3200/5 w związku z uchwaleniem planu miejscowego i zbyciem tych nieruchomości została ustalona od spółki A. sp. z o.o. z siedzibą [...], decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. i ta właśnie spółka, działająca przez pełnomocnika P.W. złożyła odwołanie od ww. decyzji. Stąd też nie może budzić wątpliwości, że błędne wskazanie nazwy spółki stanowiło oczywistą omyłkę pisarską, podlegająca sprostowaniu.
W tej sytuacji zarzuty skargi wskazujące na zaistnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie są zasadne.
Sąd stwierdza natomiast, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaistniały okoliczności dające podstawę do wznowienia postępowania.
Art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm. – dalej w skrócie u.p.z.p.), będący materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowi, że jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, nie wyższą jednak niż 30 % wzrostu wartości.
Z art. 2 pkt 18 u.p.z.p. wynika, że przez wartość nieruchomości należy rozumieć jej wartość rynkową. Przepisy tej ustawy nie normują natomiast zasad ustalania wartości nieruchomości, odsyłając wprost (art. 37 ust.
- 11) do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 782 – dalej "u.g.n",).
Odnosząc się do wskazanej regulacji należy stwierdzić, że określanie wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia renty planistycznej dokonywane jest przez rzeczoznawców majątkowych, którzy w wyniku wyceny nieruchomości określają jej wartość rynkową (art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.g.n.), a następnie sporządzają na piśmie opinie o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania jej wartości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny, sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, jako przedmiotu różnych spraw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego określa, wydane na podstawie art. 159 u.g.n., rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.).
Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia odszkodowania lub opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 3 i 4 u.p.z.p., uwzględnia się przeznaczenie tej nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu. Nie uwzględnia się części składowych tej nieruchomości (§ 50 ust. 1 rozporządzenia). Przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany, a ceny – z dnia zbycia nieruchomości (§ 50 ust. 2).
Z przytoczonych uregulowań wynika, że wysokość opłaty planistycznej została zdeterminowana treścią operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę. Ten dowód z opinii biegłego ma zatem kluczowe znaczenie w sprawie.
W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi eksponują wadliwą ocenę materiału dowodowego, w tym przede wszystkim operatu szacunkowego. Skarżąca spółka kwestionuje zarówno wybór nieruchomości wziętych do porównania, jak i okoliczność uwzględnienia cen tych nieruchomości wraz z podatkiem VAT (cena brutto) bez wykazania tego faktu, co w oczywisty sposób wpłynęło na zawyżenie opłaty planistycznej.
Należy przy tym podkreślić, że ww. kwestie były dodatkowo wyjaśniane w piśmie biegłego rzeczoznawcy W. W. z dnia 8 sierpnia 2014 r., z którego jednoznacznie wynika, że ceny wszystkich przyjętych do analizy porównawczej nieruchomości były cenami bez podatku VAT.
W toku rozprawy przed Sądem pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego przedstawił pismo ww. biegłego z dnia 25 czerwca 2015 r., w którym biegły ten ujawnia, że w wyniku pomyłkowo przekazanych mu danych o sprzedanej nieruchomości porównawczej [...] została ona przyjęta w analizie oszacowania do porównania łącznie z podatkiem VAT. W związku z powyższym konieczne jest wykonanie nowego operatu szacunkowego (bez wynagrodzenia).
Okoliczność błędnie podanej ceny w analizie porównawczej jest niewątpliwie nową okolicznością faktyczną, która istniała w dniu wydania decyzji a nie była znana organowi, stanowiącą przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Stwierdzenie natomiast przez Sąd naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego stanowi podstawę do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji dotkniętej takim naruszeniem – z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a.
Wobec zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego oraz konieczności sporządzenia nowego operatu szacunkowego będącego zasadniczym dowodem w sprawie, brak było zasadne odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi.
Z tych wszystkich względów, działajac na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2014 r.
W związku z uwzględnieniem skargi Sąd zastosował art. 152 P.p.s.a. i określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.
O kosztach obejmujących wpis od skargi, koszty zastępstwa procesowego oraz opłatę od pełnomocnictwa Sąd orzekł w oparciu o art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 w zw. z art. 209 P.p.s.a oraz w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokacie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 461, ze zm.), uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżącej spółki.