Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium" lub "organ odwoławczy") z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji") z [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
W podstawie prawnej postanowienia Kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 106 § 1 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.; dalej: "u.p.z.p.").
Jak wynika z akt sprawy, Wójt Gminy [...] wnioskiem z [...] października 2023 r. zwrócił się do Starosty o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy na zamierzenie inwestycyjne p.n.: Budowa budynku mieszkalnego na części działki nr [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...], na rzecz P. S. (dalej: "Skarżący").
Postanowieniem z [...] października 2023 r. znak: [...], Starosta odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych ww. projektu decyzji o warunkach zabudowy.
W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji podał, że na terenie, dla którego ustala się warunki zabudowy i zagospodarowania brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a planowany do zabudowy teren części działki nr [...] stanowi użytki rolne II klasy.
Starosta wskazał następnie, że 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688), która w art. 14 pkt 2 lit. a zmieniła przepis art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2409 z późn. zm.; dalej: "u.o.g.r.l."), nadając mu brzmienie: "Nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym." Zdaniem Starosty brak jest przepisów przejściowych dla ww. zmiany art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., ponieważ przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że: "Do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym.", odnosi się wyłącznie do tej ustawy (u.p.z.p.), zmienianej w art. 1 ww. ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. W ocenie organu I instancji należy więc przyjąć a contrario, że dla wszystkich innych gruntów rolnych klasy bonitacyjnej I-III, które nie zostały w planie ogólnym objęte obszarem uzupełnienia zabudowy, będzie trzeba uzyskać zgodę ministra.
Organ stwierdził wobec tego, że dla postępowań w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed 24 września 2023 r., tj. przed dniem wejścia w życie ww. ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (w tym u.o.g.r.l.), organ może stosować przepis art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., w brzmieniu aktualnie obowiązującym dopiero w momencie uchwalenia przez gminę planu ogólnego, który wyznaczy obszar uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III. Do tego czasu, przeznaczenie gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III na cele nierolnicze, zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., wymagało uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.
W związku z brakiem spełnienia przesłanki określonej w art. 7 ust 2a u.o.g.r.l. organ postanowił negatywnie zaopiniować proponowany projekt decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Skarżący, zarzucając organowi:
- 1. błędne zastosowanie przepisów prawa, tj. art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. w brzmieniu po 24 września 2023 r. i częściowym wejściu w życie ww. ustawy zmieniającej z dnia 7 lipca 2023 r.;
- 2. nieprawidłową interpretację przepisów prawa, tj. art. 14 ust. 2, art. 59 ust. 1 i art. 71 ww. ustawy zmieniającej z dnia 7 lipca 2023 r.;
- 3. brak zastosowania przepisów prawa, tj. art. 7a ust. 1 k.p.a.
Skarżący podniósł, że zgodnie ze stanowiskiem organu, zastosowanie art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. w nowym brzmieniu mogłoby mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy teren inwestycji byłby położony na obszarze uzupełnienia zabudowy. Tymczasem oczywistym jest, że takie obszary będą wyznaczone dopiero w ogólnych planach miejscowych, które gminy wprowadzą prawdopodobnie najpóźniej do dnia 31 grudnia 2025 r. W ocenie Skarżącego nie jest możliwe, aby przepis prawa uległ zmianie w taki sposób, że stare przepisy są likwidowane z dnia na dzień, a nowe regulacje mogą wejść w życie nawet dwa lata później (obszar zwartej zabudowy), natomiast czas pomiędzy tymi kwestiami nie jest wypełniony żadną regulacją prawną pomimo ciągłości istnienia i obowiązywania art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l.
W wyniku rozpoznania zażalenia, Kolegium wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2023 r. utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy, podzielając w całości ustalenia i stanowisko organu I instancji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Skarżący zarzucił organowi naruszenie:
- 1. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez ograniczenie Skarżącemu realizacji swoich praw związanych z prawem własności w związku z faktem, że nie jest to niezbędne dla ochrony środowiska;
- 2. art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wobec naruszenia w sposób istotny prawa własności Skarżącego do działki nr [...];
- 3. art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. poprzez jego błędną wykładnię;
- 4. art. 7 k.p.a. poprzez brak jego zastosowania w sprawie i pominiecie słusznego interesu Skarżącego;
- 5. art. 7a § 1 k.p.a. poprzez brak jego zastosowania w sprawie i ograniczenie Skarżącemu prawa do zabudowy działki stanowiącej jego własność;
- 6. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zaufania stron do władzy publicznej wobec odmowy uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy;
- 7. art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a., wobec braku oznaczenia wszystkich stron w postanowieniu.
W uzasadnieniu skargi, Skarżący podał, że ze względu na brak przepisów przejściowych nie można prawidłowo rozstrzygnąć sprawy, co narusza jego podstawowe prawa, o których mowa w Konstytucji RP. Skarżący podkreślił, że niestabilność prawa z winy ustawodawcy nie może ograniczać praw strony do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i nie może z tego tytułu ponosić ujemnych skutków prawnych. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).
W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało również przełożenie na naruszenie przepisów postępowania i musiało skutkować uchyleniem wydanych w sprawie postanowień.
Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie wydane w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych.
Zgodnie z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwymi organami. W zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych organem uzgodnieniowym jest starosta – art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
W sprawie uzgodnienie dotyczyło inwestycji pn.: "[...]" na części działki nr [...] położonej w miejscowości [...] gm. [...].
Bezsporne jest, że dla terenu objętego wnioskiem brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a planowany do zabudowy teren działki stanowi użytki klasy II.
Odmawiając uzgodnienia Organ stwierdził brak spełnienia przesłanek z art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych w brzmieniu obowiązującym od dnia 24 września 2023 r.
Organ stwierdził, że teren planowanej inwestycji nie jest objęty m.p.z.p. Objęcie terenu obszarem uzupełnienia zabudowy może nastąpić w m.p.z.p., na którego uchwalenie organy mają czas do 31 grudnia 2025 r. na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. 1688; dalej: "ustawa o zmianie u.p.z.p."). Organ zaznaczył, że przepisy tej ustawy nie przewidują przepisów intertemporalnych a co za tym idzie weszły na ostro i mają zastosowanie w sprawie, a co za tym idzie wobec braku m.p.z.p., przeznaczenie gruntów klasy II wymagało zgody ministra.
Z tym stanowiskiem nie zgadza się Skarżący wskazując, że w sprawie powinny znaleźć zastosowanie art. 7 ust. 2a w brzmieniu sprzed dokonanej zmiany.
W sporze należy przyznać rację Skarżącemu.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że ustawą o zmianie u.p.z.p. wprowadzono szereg zmian dotyczących tej ustawy, jak i innych ustaw, w tym ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepis art. 14 tej ustawy zmienił dotychczasowe brzmienie art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
W dotychczasowym brzmieniu przepis stanowił:
"Nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:
- 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;
- 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 oraz z 2021 r. poz. 11, 234 i 815, 2021 r. poz. 1899 oraz z 2022 r. poz. 1846);
- 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, z późn. zm.2022 r. poz. 1693, 1768 i 1783);
- 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.
Treść przepisu po zmianie to:
"nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym:
"Do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym".
W ocenie Sądu sprawy dotyczące ustalenia warunków zabudowy to również sprawy dotyczące wydawanych w ich obrębie uzgodnień. Wniosek ten jest tym bardziej uzasadniony w przypadku ochrony gruntów rolnych, gdyż art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych w brzmieniu nadanym ustawą o zmianie u.p.z.p. odnosi się do pojęć wprowadzonych i definiowanych przez tą ustawę. W związku z czym dualizm prawny oceny wniosku jest nieuzasadniony.
Stanowiska tego nie można uzasadniać twierdzeniem, że art. 59 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy u.p.z.p. odnosi się tylko do ustawy zmienianej w art. 1 czyli u.p.z.p.
Ustawodawca użył bowiem zwrotu "dotyczących ustalenia warunków zabudowy" co należy odczytywać nie tylko jako w sprawie o wydanie warunków zabudowy, jak twierdzi Organ, ale również w sprawach związanych z wydaniem warunków zabudowy, w niniejszej sprawie dotyczących uzgodnień w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych.
Podobne stanowisko zajął WSA w Rzeszowie w wyroku z 16 kwietnia 2024 r., sygn. II SA/Rz 237/24, z którym skład orzekający się identyfikuje. W uzasadnieniu do tego wyroku Sąd wskazał, że wyjątek z art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu nadanym ustawą o zmianie u.p.z.p. będzie mógł być zastosowany, jeśli z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy wystąpiono po 24 wrześniu 2023 r.
Ze znajdującego się w aktach sprawy projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy wynika, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony [...] września 2023 r., a więc przed datą wejścia w życie przepisów o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (24 września 2023 r.). w świetle powyższego należało przyjąć, że zarówno decyzja o warunkach zabudowy jak również uzgodnienie w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych powinno zostać wydane w oparciu o przepisy w brzmieniu sprzed zmiany.
Z uwagi na odmienne stanowisko Organów i wydanie postanowienia w oparciu o treść przepisu w brzmieniu obowiązującym po dacie wejścia w życie przepisów zmieniających decyzje obu Organów należało uchylić. Naruszono bowiem zarówno przepisy prawa materialnego, a w ich konsekwencji również przepisy postępowania.
Mając powyższe na uwadze i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie, jak również postanowienie je poprzedzające. Zadaniem Organów będzie przyjęcie jako podstawy prawnej rozpoznania wniosku art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu sprzed zmiany z 24 września 2023 r. i dokonanie uzgodnienia w oparciu o wskazane w nim przesłanki.