Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 15 czerwca 2016 r., nr XVI/115/2016 (dalej: "uchwała"), Rada Gminy Radomyśl nad Sanem, na podstawie art. 18 ust.3 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust.1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446, dalej: "u.s.g.") oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r., poz. 250, dalej: "ustawa") uchwaliła regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Radomyśl nad Sanem.
W skardze na tę uchwałę Prokurator Rejonowy w Stalowej Woli (dalej: "Prokurator"), zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z § 115 oraz § 135 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283; dalej: "rozporządzenie"), jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1, u.g.n. polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego poprzez:
- - powtórzenie w § 3 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały treści przepisu zawartego w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy stanowiącego, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku poprzez usunięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z tych chodników, co stanowi jednoznaczne przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 lit. b ustawy;
- - określenie w § 3 ust. 5 załącznika do uchwały, że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie pod warunkiem dokonywania drobnych napraw własnych pojazdów mechanicznych pod warunkiem, że nie powodują uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości i zanieczyszczenia środowiska;
- - określenie w § 10 ust. 3 załącznika do uchwały bezwarunkowego obowiązku wyprowadzania psów w miejsca publiczne na smyczy, co może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych oraz dopuszczenie zwolnienia psa ze smyczy jedynie w kagańcu i w przypadku, gdy istnieje możliwość sprawowania bezpośredniej nad nim kontroli w sytuacji, gdy upoważnienie ustawowe nie obejmuje kompetencji organu do określenia zakazu zwolnienia zwierząt, w tym psów z uwięzi wyłącznie na określonych terenach;
- - określenie w § 12 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały poprzez zapis, że w przypadku wystąpienia populacji gryzoni stwarzającej zagrożenie sanitarne wójt gminy w uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym określi w drodze zarządzenia obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji, a sposób i termin przeprowadzenia deratyzacji zostanie podany do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty.
Formułując te zarzuty, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 3 oraz 5, § 10 ust. 3 i § 12 ust. 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały.
Uzasadniając zarzuty w zakresie § 3 ust. 3 załącznika podniesiono, że unormowanie to nie realizuje prawidłowo normy z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy, ponieważ jest jedynie kompilacją art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy. Pierwszy z przepisów stanowi, że rada gminy określa zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Zgodnie z drugim z przywołanych przepisów, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości.
Zakres tych unormowań jest różny. Art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy nakłada na właścicieli wprost obowiązek uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż ich nieruchomości, czyli z terenu, który nie stanowi części nieruchomości zobowiązanego właściciela. Z kolei przepisy prawa miejscowego wydane na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b mają być skierowane wyłącznie do podmiotów dysponujących nieruchomością służącą do użytku publicznego. W tej sytuacji art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy nie obejmuje kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa we wskazanym art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b, tj. zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, lecz dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie do terenu leżącego poza jego nieruchomością, stanowiącego część pasa drogowego drogi publicznej. Podział obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych pomiędzy zarządców dróg a właścicieli nieruchomości, wynika z zestawienia treści przepisów art. 5 ust. 1 pkt 4 i art. 5 ust. 4 ustawy. Tym samym regulacja zawarta w § 3 ust. 3 załącznika jest niedopuszczalna i wydana z przekroczeniem delegacji ustawowej.
W zakresie § 3 ust. 5 załącznika, brak jest podstaw prawnych do unormowania w uchwale, jako akcie prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym uregulowania, które nie znajdują umocowania w art. 4 ust. 2 ustawy. Organ nie może w sposób dowolny interpretować zakresu upoważnienia ustawowego, tym samym z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. i c ustawy wprowadzono wskazany zapis. Ponadto zapis ten przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji), gdyż posługuje się nie wymiernym prawnie pojęciem "drobnych napraw", wychodząc tym samym poza granice upoważnienia ustawowego i godząc w sposób nieuzasadniony w prawo własności i równość w prawie.
W odniesieniu do § 10 ust. 3 załącznika wskazano, że zapis ten narusza delegację ustawą z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, której istotą jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Obowiązki te określono bowiem granicami celów wymienionych w tym przepisie, to jest ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Natomiast obciążenie właścicieli lub opiekunów psów bezwzględnym obowiązkiem wyprowadzania ich na tereny ogólnodostępne tylko na smyczy lub w kagańcu zostało sformułowane w sposób wadliwy, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, a nadto z pominięciem wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności, wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Podstawowy cel, a zarazem dyrektywa interpretacyjna, którą trzeba uwzględniać przy stosowaniu przepisów odnoszących się do zwierząt, zawarta została w art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt; przepis ten stanowi, że zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą. Z przepisu tego wynika, że każde zwierzę ma prawo oczekiwać od ludzi należnego zrozumienia, zgodnego z normami obyczajowymi traktowania, a nawet szacunku. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy lub w kagańcu, a wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych. Brak takich rozróżnień regulaminu dyskwalifikuje tę regulację.
Treść § 12 ust. 1 i 2 załącznika dotycząca obowiązkowej deratyzacji z woli ustawodawcy należy do wyłącznej kompetencji rady gminy i musi być określona w regulaminie zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 8 ustawy. Tym samym przekazanie w uchwale tego obowiązku do kompetencji wójta nie ma umocowania ustawowego.
Prokurator stwierdził, że zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Wyeliminowanie wskazanych skargą przepisów uchwały stanowi jedynie cząstkową jej regulację, przez co nie dezintegruje pozostałych postanowień; tym samym nie niesie za sobą konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego całej uchwały.
W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie w części. Odnośnie do § 3 ust. 3 regulaminu wskazano, że art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy określa jedynie obowiązki, nie wskazując sposobu ich wykonania, dlatego rada gminy powinna na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c i określić wymagania dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników. Przez nieruchomości służące do użytku publicznego wskazane w lit. c należy uznać chodniki wymienione w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy. W uchwale nie zacytowano definicji chodnika mając na uwadze zapisy ustawy, jak również nie określono wyjątków od obowiązku uprzątania chodnika (art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy). W związku z tym, że zapisy ustawowe nie powinny być powtarzane w uchwale, powyższy zapis regulaminu należy uznać za prawidłowy i w tym zakresie Rada wniosła o oddalenie skargi.
W zakresie § 3 ust. 5 regulaminu Rada wskazała, że przepis ten nie wprowadza żadnych zakazów, ale jedynie określa warunki napraw samochodów. W tym zakresie wskazano na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. II SA/Bd 877/18. Jednocześnie przyznano, że zapis " drobnych napraw" jest nieprecyzyjny, zatem skarga tylko w tym zakresie jest zasadna. W związku z tym Rada wniosła o oddalenie skargi w zakresie § 3 ust. 5 regulaminu, za wyjątkiem zapisu "drobnych napraw".
Kolejny zarzut dotyczący § 10 ust. 3 regulaminu, uwzględniając orzecznictwo sądów administracyjnych, Rada uznała za zasadny i w tym zakresie uznała skargę. Co się tyczy z kolei obowiązku deratyzacji, Rada również zgodziła się z Prokuratorem, że skarga jest zasadna.
Reasumując, Rada uznała skargę w części dotyczącej § 10 ust. 3 i § 12 ust. 1 i 2 regulaminu za zasadną, natomiast wniosła o oddalenie skargi dotyczącej § 3 ust. 3 i § 3 ust. 5 regulaminu, za wyjątkiem zapisu "drobnych napraw".
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnieć należy, że istota sądowej kontroli polega na ocenie legalności zaskarżonego aktu wg stanu faktycznego i prawnego z daty podjęcia. Uwaga ta ma znaczenie, bowiem zaskarżona uchwała podjęta została w dniu 15 czerwca 2016 r. w oparciu o zawarte w art. 4 ust. 1 ustawy upoważnienie rady gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ustawy. Zatem oceny zaskarżonej uchwały należy dokonać w oparciu o art. 4 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały.
Kompetencje do uchwalenia regulaminu przyznane radzie gminy przepisem art. 4 ustawy, stanowią katalog zamknięty i wykładnia rozszerzająca ustawowego upoważnienia jest niedopuszczalna. Innymi słowy, rada gminy nie może w regulaminie unormować innych zagadnień, względnie w odmienny sposób, niż to wynika z art. 4 ust. 2 ustawy, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.
Tymczasem Rada w regulaminie, w § 3 ust. 3, przekroczyła delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 lit. b ustawy (wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujące uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego). Delegacja zawarta w tym przepisie odnosi się bowiem jedynie do nieruchomości danego właściciela w części służącej do użytku publicznego, nie obejmuje natomiast położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. Kwestie usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" reguluje art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy a nie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b. Zasadnie więc skarga podnosi, że wykładnia obu tych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy (przepis zamieszczony w innym rozdziale - Rozdział 3 – Obowiązki właściciela nieruchomości) nie reguluje kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy.
Art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy wprost nakłada na właściciela obowiązki odnośnie do terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości. Natomiast przepisy prawa miejscowego wydane na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy mają być skierowane wyłącznie do podmiotów dysponujących nieruchomością służącą do użytku publicznego, tj. zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, a nie do terenu stanowiącego część pasa drogowego drogi publicznej (chodnik). Oznacza to, że w zakresie obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, brak jest podstaw do jego powtarzania w regulaminie, nawet - jak to upatruje Rada - poprzez wskazanie sposobu wykonania obowiązku. Zaznaczyć wypada, że taka wykładnia wymienionych wyżej przepisów jest powszechnie akceptowana w orzecznictwie (zob. np. wyroki WSA w Kielcach z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. II SA/Ke 786/19, w Poznaniu z dnia 14 sierpnia 2019 r., sygn. IV SA/Po 365/19, w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Gd 80/19 i z dnia 20 listopada 2019 r. sygn. II SA/Gd 392/19). Zatem należało stwierdzić § 3 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały.
Skarga kwestionuje również § 3 ust. 5 regulaminu. Przepis ten stanowi: "Naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, mogą odbywać się na terenie nieruchomości w zakresie obejmującym drobne naprawy własnych pojazdów mechanicznych pod warunkiem, że nie powodują uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości i zanieczyszczenia środowiska (emisji, hałasu, spalin)". Uchwalając tej treści przepis Rada oparła się na upoważnieniu zawartym w art. 4 ust. 2 lit. c ustawy (wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujące mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi).
Z delegacji ustawowej jednoznacznie wynika, że rada gminy została upoważniona wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 sierpnia 2019 r., sygn. II SA/Gd 124/19 i powołane tam orzecznictwo). Ustawa nie daje natomiast upoważnienia do formułowania i wprowadzania na podstawie wskazanego powyżej przepisu zakazów i ograniczeń. Trafnie więc skarga wskazuje, że organ uchwałodawczy gminy nie miał podstaw do wprowadzenia ogólnego ograniczenia możliwości naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami tylko do drobnych napraw.
Zatem wprowadzając takie ograniczenia Rada przekroczyła ustawowe kompetencje wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy. Jednocześnie, wprowadzając niedookreślone pojęcie - "drobne naprawy", Rada naruszyła sformułowany w § 6 Zasad techniki prawodawczej wymóg precyzji tekstu aktu normatywnego (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 grudnia 2019 r. sygn. II SA/Bd 627/19). Ponieważ eliminacja z § 3 ust. 5 załącznika jedynie słów "drobnych napraw" (do czego przychyla się Rada w odpowiedzi na skargę) powoduje, że cały przepis traci sens, dlatego zarzut skargi o stwierdzenie nieważności całego ustępu 5, jest uzasadniony.
Z pozostałymi zarzutami Rada, w odpowiedzi na skargę, zgodziła się ze stanowiskiem Prokuratora. Sąd również uznaje podniesione skargą zarzuty za zasadne.
Trafnie skarga wskazuje, że nałożenie w § 10 ust. 3 załącznika do uchwały bezwarunkowego obowiązku wyprowadzania psów w miejsca publiczne na smyczy lub w kagańcu, nie mieści się w upoważnieniu ustawowym. Art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy stanowi, że Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Upoważnienie to, jak trafnie wskazano w uzasadnieniu skargi wymaga, aby wszelkie środki prawne podejmowane w stosunku do zwierząt miały na względzie ich dobro, a przede wszystkim prawo do istnienia. Wprowadzenie więc generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy lub w kagańcu, niezależnie od cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych, może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zwierząt, w tym działań określonych jako niehumanitarne. Stąd regulacja § 10 ust. 3 regulaminu wykracza poza upoważnienie ustawowe.
Również określenie w § 12 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały, że w przypadku wystąpienia populacji gryzoni stwarzającej zagrożenie sanitarne wójt gminy w uzgodnieniu z państwowym powiatowym inspektorem sanitarnym określi w drodze zarządzenia obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji, a sposób i termin przeprowadzenia deratyzacji zostanie podany do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty, stanowi jednoznaczne przekroczenie delegacji ustawowej. Wynika to wprost z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy, gdyż regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, a regulamin uchwala rada gminy (art. 4 ust. 1 ustawy). Tym samym przekazanie w uchwale tego obowiązku do kompetencji wójta nie ma umocowania ustawowego.
Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), stwierdził nieważność § 3 ust. 3 i ust. 5, § 10 ust. 3 oraz § 12 załącznika do zaskarżonej uchwały.