Uzasadnienie
Decyzją z dnia [..] lipca 2010 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nakazał W.S., A.S. i M.S. usunięcie w terminie do dnia [..] października 2010 r. nieprawidłowości występujących w przewodach kominowych w budynku nr [..] przy ul. J. w S. przez likwidację okablowania w przewodzie kominowym wentylacyjnym podłączonym do przedpokoju mieszkania na parterze, odłączenie rury łączącej kocioł c.o. gazowy z przewodem kominowym w przedpokoju mieszkania na parterze, odłączenie rury łączącej palenisko kominkowe z przewodem kominowym w pokoju mieszkania na parterze, likwidację pionu kanalizacyjnego znajdującego się w przewodzie wentylacyjnym, montażu brakujących drzwiczek wyciorowych w przewodach kominowych oraz uzupełnienie ubytków i otynkowanie kominków nad dachem.
Od decyzji tej odwołanie wnieśli M.S. i A.S., reprezentowane przez A.S., oraz W.S.
Postanowieniem z dnia [..] stycznia 2011 r., nr [...], P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. stwierdził wniesienie przez A.S. (pełnomocnika M.S. i A.S.) odwołania od decyzji PINB w S. z dnia [..] lipca 2010 r. z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Postanowienie to wydano na podstawie przepisu art. 134 i 144 k.p.a. Organ stwierdził, że decyzję PINB w S. z dnia [..] lipca 2010 r. doręczono osobiście A.S. w dniu [..] lipca 2010 r. Natomiast odwołanie wniósł on w dniu [..] sierpnia 2010 r. o czym świadczy prezentata na odwołaniu. Wskazane daty świadczą w ocenie organu o wniesieniu odwołania z uchybieniem terminu, który wynosił 14 dni od daty doręczenia decyzji PINB w S. PWINB w R. podkreślił, że wniesione odwołanie nie zawierało wniosku o przywrócenie terminu. Dlatego stwierdzono uchybienie do wniesienia odwołania.
Jednocześnie decyzją z tego samego dnia, tj. [..] stycznia 2011 r., nr [..], PWINB w R., po rozpoznaniu odwołania W.S., uchylił decyzję PINB w S. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Z rozstrzygnięciem PWINB w R. zawartym w postanowieniu z dnia [..] stycznia 2011 r. nie zgodzili się M.S. i A.S., reprezentowane przez A.S. Skarżący wnieśli o uchylenie skarżonego postanowienia PWINB w R. z dnia [..] stycznia 2011 r. oraz wydanej przez ten organ decyzji z dnia [..] stycznia 2011 r., nr [...], uchylającej decyzję PINB w S. z dnia [..] lipca 2010 r., nr [...], i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zarzucili organowi wyższego stopnia naruszenie przepisu art. 129 §2 k.p.a. wskazując, że decyzję PINB w S. z dnia [..] lipca 2010 r. otrzymali [..] sierpnia 2010 r., a odwołanie wnieśli w dniu [..] sierpnia 2010 r. osobiście w Urzędzie PINB w S. Dodowem świadczącym o zachowaniu terminu jest w ocenie skarżących pismo PINB w S. z dnia [..] sierpnia 2010 r. kierowane do PWINB w R. informujące, że odwołanie wniesiono w terminie oraz pieczęć urzędowa. Nie jest natomiast prawdą, że decyzję z dnia [..] lipca 2010 r. otrzymał w dniu [..] lipca 2010 r., ponieważ w dniu tym otrzymał pismo z dnia [..] lipca 2010 r. adresowane do PWINB w R., natomiast decyzję w dniu [..] sierpnia 2010 r. Zarzucili również naruszenie przepisów art. 35 i art. 36 §1 k.p.a. oraz art. 138 §2 k.p.a. Sprawę załatwiono z przekroczeniem terminu oraz nie było podstaw do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Ponadto w uzasadnieniu postanowienia wskazano, że dotyczy ono S.D., który nie jest stroną postępowania.
W odpowiedzi na skargę PWINB w R. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśniono, że po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, mając na względzie podniesione zarzuty, organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające celem wyjaśnienia daty doręczenia skarżącym decyzji z dnia [..] lipca 2010 r. Ustalono, że organ I instancji do decyzji z dnia [..] lipca 2010 r. dołączył niewłaściwe zwrotne potwierdzenie odbioru, które dotyczyło pisma PINB w S. noszącego również datę [..] lipca 2010 r. i ten sam znak co decyzja. Decyzja została doręczona zatem w dniu [..] sierpnia 2010 r., a odwołanie wniesione w dniu [..] sierpnia 2010 r. nastąpiło w terminie. W tym zakresie skarga jest w ocenie organu uzasadniona. Jednak organ nie mógł jej uwzględnić, ponieważ w skardze zawarto również żądanie uchylenia decyzji PWINB w R. z dnia [..] stycznia 2011r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Kontrola sądowoadministracyjna nad działalnością organów administracji publicznej sprawowana jest, na podstawie art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002r., nr 153n poz.1269, ze zm.) oraz art. art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002r., nr 153, poz.1270, ze zm.; dalej "p.p.s.a.") pod względem zgodności z prawem. Sąd stosuje środki określone w ustawie i orzeka w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.3 §1 i art.134 §1 p.p.s.a.). Ocena działalności organów administracji publicznej polega na zbadaniu, czy organy w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa i czy skala ewentualnego naruszenia przepisów postępowania uzasadnia zastosowanie środków z art. 145-149 p.p.s.a.
Tak przeprowadzona kontrola przemawia za zasadnością skargi.
Przedmiotem niniejszego postępowania było zagadnienie dochowania przez skarżących terminu we wniesieniu odwołania od decyzji organu I instancji. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (art. 15 i art. 127 §1 k.p.a.). Zasadniczo odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia stronie decyzji (art. 129 §2 k.p.a.). Przepis art. 134 k.p.a. poleca organowi odwoławczemu stwierdzenie w drodze postanowienia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Termin zostaje zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo m.in. zostało złożone osobiście bezpośrednio w urzędzie administracji publicznej obsługującym organ I instancji.
Analiza akt administracyjnych wskazuje, że odwołanie zostało wniesione przez pełnomocnika skarżących osobiście i bezpośrednio w powiatowym inspektoracie nadzoru budowlanego w S. w dniu [..] sierpnia 2010r. Natomiast decyzję PINB w S. z dnia [..] lipca 2010 r. doręczono pełnomocnikowi skarżących w dniu [..] sierpnia 2010 r. drogą pocztową. Fakty te znajdują potwierdzenie w aktach sprawy, a ponadto zasadność skargi potwierdził PWINB w R. Zatem skargę jako zasadną należało uwzględnić. Skarżący dochowali terminu we wniesieniu odwołania. Przyczyną nieuwzględnienia przez PWINB w R. skargi przed przesłaniem jej do tut. Sądu w trybie art. 54 §3 p.p.s.a. był zakres żądania skarżących zawarty w skardze, który wykraczał poza delegację wskazanego przepisu. Żądanie to może zostać jednak uwzględnione przez Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. Z tej samej przyczyny wyłączona została możliwość umorzenia postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej.
Stosowane przez Sąd, w celu usunięcia naruszenia prawa, środki odnoszą się do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Granicę sprawy, o której mowa w art. 135 p.p.s.a., wyznacza istota stosunku administracyjnoprawnego podlegającego załatwieniu danym, zaskarżonym rozstrzygnięciem (aktem lub czynnością) administracyjnoprawnym. Chodzi tutaj o sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym, której tożsamość wyznaczają takie elementy, jak tożsamość skonkretyzowanego w akcie administracyjnym stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów tego stosunku, identyczność przedmiotu stosunku (węzła praw i obowiązków stron stosunku) oraz identyczność podstawy prawnej i faktycznej. W tak określonych granicach mieści się decyzja PWINB w R. z dnia [..] stycznia 2011 r.
Rozpoznanie jednego dnia odwołania W.S. oraz stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania przez A. i M. S. stanowiło naruszenie przepisów postępowania, które daje podstawę do wznowienia postępowania w rozumieniu art. 145 §1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 8 k.p.a. PWINB w R. stwierdzając uchybienie terminu ostatecznym postanowieniem z dnia [..] stycznia 2011 r. przystąpił do rozpoznania odwołania jednej tylko strony (W.S.) i w następstwie wydał ostateczną decyzję z dnia [..] stycznia 2011r. Wskazane postanowienie z oczywistych względów musiało wyprzedzać wydanie decyzji, ponieważ stanowiło dla organu podstawę ograniczenia postępowania odwoławczego wyłącznie do odwołania W.S. Tymczasem postanowienie z dnia [..] stycznia 2011r. zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 §1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. PWINB w R. błędnie ustalił datę doręczenia decyzji organu I instancji, przy czym okoliczność tę przyznał w odpowiedzi na skargę i znajduje to potwierdzenie w aktach sprawy.
Takie działanie PWINB w R. spowodowało, że dotychczas nie doszło do merytorycznego rozpoznania odwołania A. i M. S. pomimo terminowego wniesienia odwołania. Skoro dochowanie terminu jest niewątpliwe to koniecznym jest ponowne rozpatrzenie złożonych odwołań wszystkich stron toczącego się postępowania oraz poddanie rozważaniu organu wszystkich podniesionych w odwołaniach argumentów łącznie. W tym stanie rzeczy Sąd uchylił decyzję z dnia [..] stycznia 2011 r., ponieważ było to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Zaniechanie takiego orzeczenia przez Sąd powodowałoby o prawnej niedopuszczalności rozpatrzenia odwołania A. i M. S., pomimo zasadności skargi, a to z uwagi na treść przepisu art. 156 §1 pkt 3 k.p.a. statuującego zasadę res iudicatae (powagi rzeczy osądzonej). Skoro bowiem organ wyższego stopnia wydał już w sprawie ostateczną decyzję, to za prawną niedopuszczalnie uznać należy możliwość rozpoznania w późniejszym terminie odwołań pozostałych stron i wydanie kolejnej decyzji ostatecznej.
W taki sposób organ orzekałby dwukrotnie w tej samej sprawie administracyjnej. Z uwagi na to, że PWINB w R. rozpozna odwołania A. i M. S. zarzuty kierowane przez skarżących względem decyzji z dnia [..] stycznia 2011 r. uznać należało za przedwczesne.
Sąd oddalił wniosek dowodowy o przesłuchanie K.S.-S. na podstawie art. 106 §3 p.p.s.a. Postępowanie sądowoadministracyjne jest postępowaniem kontrolnym, a postępowanie dowodowe zostało maksymalnie ograniczone. Zgodnie z powołanym przepisem Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Natomiast wyłączone jest prowadzenie dowody z przesłuchania świadków. Dowód taki w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest dopuszczalny, co nie wyłącza prawa uczestniczki zgłoszenia takiego wniosku na etapie postępowania administracyjnego przed organem wyższego stopnia zgodnie z art. 136 k.p.a. w zw. z art. 138 §2 k.p.a. i art. 78 §1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a.
Z podanych względów orzeczenie zawarte w punkcie I wyroku wydano na podstawie art. 145 §1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. i art. 129 §2 k.p.a. oraz art. 145 §1 pkt 1) lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 8 k.p.a. i art. 135 p.p.s.a.
O klauzuli ochrony tymczasowej orzeczono w punkcie II wyroku na podstawie art. 152 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono w punkcie III wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 §1 w zw. z art. 210 §1 p.p.s.a.