Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [..] kwietnia 2008 r. P.K. wystąpił do Wójta Gminy Ś. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pod nazwą "budynek gospodarczy - zmiana sposobu użytkowania na handlowo-magazynowy (handel - biuro obsługi klienta składu węgla, magazyn – magazyn dla maszyn i narzędzi składu". Wniosek dotyczył działki ewidencyjnej nr [..]/2 położonej w T., na której obecnie prowadzi on działalność gospodarczą związaną ze składowaniem i handlem opałem stałym (węglem).
Decyzją z dnia [..] listopada 2008 r., nr [...], Wójt Gminy Ś. po raz pierwszy odmówił P.K. ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [..] stycznia 2009 r., nr [...], uchyliło tę decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W wyniku przeprowadzonego ponownie postępowania decyzją z dnia [..] października 2009 r., nr [...], Wójt Gminy Ś. ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [..] lutego 2010 r., nr [...], uchyliło tę decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W obecnie prowadzonym postępowaniu decyzją z dnia [..] sierpnia 2010 r., nr [...], Wójt Gminy Ś. odmówił P.K. ustalenia warunków zabudowy. Decyzję tę wydano na podstawie art. 59, ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717, z późn.zm.) w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2) i art.60 ust.1 tej ustawy oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000, nr 98, poz. 1071, z późn.zm.).
Decyzją z dnia [..] listopada 2010 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. po rozpatrzeniu odwołania P.K. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Ś. z dnia [..] sierpnia 2010 r. Decyzję tę wydano na podstawie art. 138 §1 pkt 1) k.p.a. w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2) oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.).
W uzasadnieniu organ stwierdził, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt zastosował się do poprzednich wskazań Kolegium. SKO w R. powołało się na treść przepisów art. 4 ust. 2 pkt 2) oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.). Wyjaśniło, że w celu ustalenia spełnienia warunków wymaganych dla decyzji o ustaleniu warunków zabudowy organ administracji publicznej dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Podkreśliło, że jednym z celów decyzji o warunkach zabudowy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1) ustawy.
Należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględni w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Ustawa gwarantuje zachowanie ładu przestrzennego przez udział w postępowaniu osoby wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, do której zadań należy sporządzenie projektu decyzji, a także dokonanie analizy urbanistycznej dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego.
W ocenie Kolegium Wójt przeprowadził stosowną analizę, a jej wyniki zawarł w decyzji. Zawarte w analizie w pkt. 3.1 ocena kontynuacji funkcji oraz w pkt 8 - wymagania dotyczące zagospodarowania terenu i nowej zabudowy, wykazują jednoznacznie, że zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na handlowo-magazynowy nie jest zgodna, a wręcz koliduje z funkcją otoczenia, jaką jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i budownictwo zagrodowe. Wynika to z tego, że od zachodu działka graniczy z zabudową mieszkaniową z budynkami gospodarczymi, od wschodu zaś z kompleksem areału rolnego stanowiącego łąki trwałe i grunty rolne rozciągające się do obszaru ścisłej zabudowy wsi K. i M. Cały teren wchodzi w skład środkowego fragmentu Rynny P. związanej z szeroką doliną rzeki M. i stanowi regionalny korytarz ekologiczny. SKO wskazało, że przy ustalaniu wymagań ładu przestrzennego stosuje się kategorie ocenne.
W konsekwencji organ ustalający warunki zabudowy dysponuje dozą samodzielności, która wyłamuje się spod kontroli w zakresie, w jakim mieści się w granicach prawa. Analiza odnosi się również do ograniczeń występujących na terenie objętym wnioskiem a wynikających z faktu położenia nieruchomości na obszarze Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr [..] "D. –S.W. –R. zatwierdzonego decyzją Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [..] lipca1997 r., nr [...], polegających na zakazie zmiany stosunków wodnych ograniczających potencjał ekologiczny środowiska, niedopuszczenia do zanieczyszczania wód podziemnych i powierzchniowych oraz gruntu. Powyższe okoliczności i stan faktyczny zostały przez organ I instancji wnikliwie zbadane i ocenione, co zawiera odzwierciedlenie w uzasadnieniu spornej decyzji.
Zarzuty skarżącego dotyczące nieważności postępowania z uwagi istnienie podstaw do wyłączenia od załatwienia sprawy Wójta Gminy Ś. Kolegium uznano za niezasadne. Sprawa o wyłączenie Wójta była bowiem przedmiotem badania przez Kolegium, które postanowieniem z dnia [..] sierpnia 2010 r., nr [...], odmówiło wyłączenia Wójta. Za nietrafny uznano także zarzutu braku zawiadomienia pełnomocnika strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się P.K. Decyzji SKO w R. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
- I. art. 60 ust.4 w zw. z art. 2 pkt 1) oraz art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez uznanie, że organ I instancji przeprowadził stosowną analizę urbanistyczną dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego i jej wyniki zawarł w zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy w analizie tej powołano się na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ś. uchwalone uchwałą Rady Gminy Ś. nr [...] z dnia [..] grudnia 2002 r., podczas gdy [..] lipca 2008 r. nr [...] została podjęta przez Radę Gminy uchwała w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - co wskazuje, że w/w analiza opiera się na nieaktualnym studium,
- II. art. 61 ust.1 u.p.i.z.p. przez błędną wykładnię i niezastosowanie w sytuacji, w której w okolicznościach sprawy zachodzą przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w tym przesłanka określona w art. 61 pkt 5) u.p.i.z.p. Decyzja ma być zgodna z przepisami odrębnymi, a wbrew twierdzeniu Wójta nie można oprzeć rozstrzygnięcia na decyzji Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, gdyż nie jest ona źródłem prawa, a także naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść skarżonej decyzji, a to:
- III. wydanie decyzji organu I instancji w warunkach nieważności postępowania, przez osobę podlegającą wyłączeniu od załatwienia sprawy w trybie przepisów k.p.a. wobec zaistnienia po stronie piastuna organu okoliczności, które wywołują wątpliwość co do jego bezstronności,
- IV. art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a. przez nie uwzględnienie faktu, że organ I instancji przy sporządzaniu analizy urbanistycznej dla planowanej inwestycji nie uwzględnił uchwalonego w dniu [..] lipca 2008 r. nr [...] "Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania przestrzennego Gminy Ś", gdzie teren działki nr [..]/2 znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem M/U zgodnie z którym, jako uzupełniającą dopuszcza się zabudowę z usługami nieuciążliwymi o maksymalnej dopuszczalnej wysokości 12m liczonej od poziomu terenu co w świetle okoliczności sprawy przemawia za uznaniem, że organ bezzasadnie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla działki nr ewidencyjny [..]/2,
- V. art. 7 i art. 77 k.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy organ I instancji nie wykonał zaleceń zawartych w decyzji SKO z dnia [..] lutego 2010 r. polegających na dokonaniu ponownej analizy warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji z uwzględnieniem właściwych granic obszaru analizowanego.
Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej decyzji Wójta, ewentualnie uchylenie decyzji Kolegium oraz stwierdzenie nieważności decyzji Wójta oraz zasądzenie kosztów postępowania. Ostatecznie skarżący wniósł o uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że planowana inwestycja jest zgodna z obecnie obowiązującym studium uwarunkowań. Prowadzenie biura i usytuowanie garażu dla maszyn i urządzeń nie narusza jego zapisów. Skarżący zakwestionował możliwość oparcia rozstrzygnięcia na decyzji Ministra, ponieważ nie jest ona źródłem prawa. Przedmiotem zarzutu stało się także, w ocenie skarżącego, niewykonanie przez Wójta wskazań Kolegium zawartych w decyzji SKO z dnia [..] lutego 2010 r. Jako przyczynę podstawy wyłączenia Wójta od załatwienia sprawy wskazał konflikt osobisty z członkami rodziny Wójta, który zrodził się na tle korzystania przez skarżącego z jedynej drogi dojazdowej do jego przedsiębiorstwa przez pojazdy o masie całkowitej wynoszącej 40 ton, co było przyczyną skarg do organu samorządowego składanych przez członków rodziny Wójta. Matka i siostra Wójta mieszkają w bezpośrednim sąsiedztwie z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.
Zatem w ocenie skarżącego wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy spowoduje, że matka lub siostra Wójta stanie się stroną postępowania o pozwolenie na budowę. To zaś przemawia za istnieniem przesłanek wyłączenia Wójta Gminy Ś., o których jest mowa w art. 24 §1 k.p.a. i art. 24 §3 k.p.a. Planowana działalność będzie oddziaływać na interes majątkowy bliskich Wójta i to przemawia za brakiem bezstronności i podstawą do jego wyłączenia. Wyłączeniu podlegać powinni także podlegli mu pracownicy Urzędu Gminy. Skarżący zarzucił Wójtowi świadomie utrudnianie prowadzenia działalności gospodarczej, a przez to ujawnił on swoje nastawienie do sposobu załatwienia sprawy. Wójt bowiem wielokrotnie publicznie składał oświadczenia o zamiarze stopowania i torpedowania działalności skarżącego.
Ponadto skarżący wskazał, że planowana inwestycja będzie oddziaływała na nieruchomości gminne, którymi zarządza Wójt Gminy Ś. Dotyczyć to będzie gruntów pod drogami gminnymi stanowiącymi majątek gminy.
W odpowiedzi na skargę SKO w R. wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie i rozstrzygając w granicach danej sprawy nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (zob. art.1 §1-§2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002, nr 153, poz.1269, ze zm.), oraz art. 3 §1 i art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002, nr 153, poz.1270, ze zm.; dalej "p.p.s.a."). Ocena ta polega na zbadaniu, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa i czy skala ewentualnego naruszenia przepisów postępowania uzasadnia zastosowanie środków z art. 145-149 p.p.s.a. Badając sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdza, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego a to art. 60 ust.4 w zw. z art. 2 pkt 1 oraz art. 61 u.p.z.p. i przepisów postępowania – art. 6, 7 i 77 k.p.a. przy czym stwierdzone naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy a naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Kwestionowana decyzja organu odwoławczego jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji dotyczy ustalenia warunków zabudowy polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na handlowo- magazynowy (handel – biuro obsługi klienta składu węgla, magazyn – magazyn dla maszyn i narzędzi składu). Wniosek dotyczył działki ewidencyjnej nr [..]/2 położonej w T., na której obecnie jest prowadzona działalność gospodarcza związana ze składowaniem i handlem opałem stałym (węglem).
Materialno- prawną podstawę rozstrzygnięcia w tej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.)., dalej zwanej u.p.z.p. Przepis art. 4 ust.2 pkt 2 u.p.z.p. stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji nie będących inwestycjami celu publicznego ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 59 ust.1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy.
Decyzje o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust.4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust.1 u.p.z.p.). Stosownie do art. 61 ust.1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1/ co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2/ teren ma dostęp do drogi publicznej;
3/ istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust.5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4/ teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nie rolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1;
5/ decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Przenosząc te ogólne reguły na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż sprawa dotyczy zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, którym jest budynek gospodarczy na budynek handlowo- magazynowy. Nie chodzi więc o budowę nowego obiektu a o zmianę użytkowania obiektu już istniejącego. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji akceptując ustalenia i ocenę prawną organu I Instancji przyjął, iż uwzględnieniu wniosku sprzeciwia się art. 61 ust.1 pkt 1 i 5 u.p.z.p., gdyż z analizy urbanistycznej wynika, że zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego nie jest zgodna a wręcz koliduje z funkcją otoczenia, jaką jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i budownictwo zagrodowe a nadto, że wniosek dotyczy terenu położonego w obszarze Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr [..] " D. – S.W. – R." zatwierdzonym decyzją Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [..] lipca 1997r. nr [...], z której wynika zakaz zmiany stosunków wodnych ograniczających potencjał ekologiczny środowiska, obowiązek niedopuszczania do zanieczyszczania wód podziemnych i powierzchniowych oraz gruntu.
Akceptując ustalenia organu I Instancji organ odwoławczy oparł się na analizie urbanistycznej sporządzonej przez uprawnionego architekta V.B. Organ pominął jednak, iż w sporządzonej analizie architekt przy opisie stanu prawnego powołał się na ustalenia " Studium" uchwalonego uchwałą Rady Gminy Ś. nr [..], zgodnie z którym teren obecnej działki nr [..]/2 był położony w obszarze oznaczonym symbolem M – tereny zabudowane i preferowane do zainwestowania. Tymczasem z akt sprawy wynika, iż [..] lipca 2008r. została podjęta przez Radę Gminy Ś. kolejna uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ś., co może wskazywać, iż wykorzystana w sprawie analiza opiera się na nieaktualnym studium. Powołanie się w analizie urbanistycznej na ustalenia nie aktualnego studium, w sytuacji, gdy nowe studium zawiera korzystniejsze od poprzedniego rozwiązania dla inwestora, dyskwalifikowałoby analizę urbanistyczną, jako opartą na błędnych założeniach. Z powyższych przyczyn zasadne okazały się zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 60 ust.4 w zw. z art. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust.1 u.p.z.p. oraz art. 6, 7 i 77 k.p.a.
Z trafny uznać również należy zarzut dotyczący naruszenia art. 61 ust.1 pkt 5 u.p.z.p. przez zaakceptowanie stanowiska organu I Instancji, iż decyzja Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [..] lipca 1997r. nr [...] ma walor przepisów odrębnych, o których mowa w art. 61 ust.1 pkt 5 u.p.z.p., a które sprzeciwiają się wydaniu decyzji pozytywnej dla inwestora. Wprawdzie w sposób wyraźny organ odwoławczy takiej kwalifikacji nie dokonał, lecz skoro nie odniósł się krytycznie do oceny zaprezentowanej przez organ pierwszej instancji, uznać należało, że ocenę tę zaakceptował.
Ponadto podkreślić należy, iż w aktach sprawy brak jest decyzji Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [..] lipca 1997r. nr [..], na której organy opierają swoje ustalenia, co powoduje, iż zaskarżona decyzja wymyka się spod kontroli sądu, w zakresie, w jakim argumentacja faktyczna i prawna jest z tego dokumentu wywodzona.
Na uwzględnienie nie zasługuje natomiast zarzut nieważności postępowania, ponieważ w sprawie nie zachodziły przesłanki wyłączenia organu od załatwienia sprawy, o których mowa w art. 25 par.1 pkt 1 w zw. z art. 24 par.1 pkt 2 i 3 k.p.a. Skoro Wójt Gminy Ś., ani żadna z osób, o których mowa w art. 24 par.1 pkt 2 i 3, nie jest właścicielem działki objętej wnioskiem ani działek bezpośrednio z nią sąsiadujących to brak jest podstaw do przyjęcia, iż sprawa, której przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy dotyczy interesów majątkowych w/w osób.
Ponownie rozpoznając sprawę organ II Instancji winien uzupełnić materiał dowodowy o decyzję Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [..] lipca 1997r. nr [...] oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ś. uchwalone uchwałą Rady Gminy Ś. z dnia [..] lipca 2008r., dokonać oceny całokształtu materiału dowodowego i wydać stosowne rozstrzygniecie.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 par.1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – należało orzec jak w sentencji.