Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium, SKO) po rozpoznaniu zażalenia H. M. na postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia utrzymało je w mocy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.".
W skierowanym do Starosty [...] wniosku z dnia 13 lutego 2015 r. H. M. zwróciła się o nadanie aktowi własności ziemi z dnia 22 listopada 1976 r. znak: [...] klauzuli ostateczności, względnie wydanie na podstawie art. 217 K.p.a. zaświadczenia, że powyższa decyzja jest decyzją ostateczną.
Wniosek w zakresie drugiego z żądań został przekazany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze Burmistrzowi [...] jako organowi właściwemu.
Burmistrz [....], postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., odmówił wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu wskazał, że w wyniku podjętych czynności nie doszło do odnalezienia dokumentów świadczących o toczącym się postępowaniu uwłaszczeniowym, stanowiącym podstawę wydania aktu własności ziemi. Przedłożony zaś oryginał aktu własności ziemi nie jest opatrzony klauzulą prawomocności i nie pozwala stwierdzić, czy toczyło się postępowanie w trybie odwoławczym i czy w związku z tym decyzja ta stała się ostateczna.
Zażalenie na to rozstrzygnięcie złożyła H. M., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Kwestionowanemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 7, art. 9, art. 10, art. 12, art. 77 § 1 i art. 218 § 2 K.p.a. przez nieprzeprowadzenie w odpowiednim zakresie postępowania wyjaśniającego, a to brak podjęcia czynności rekonstrukcyjnych o charakterze materialnym, mających na celu odtworzenie akt postępowania uwłaszczeniowego prowadzonego pod sygn. [....].
W ocenie składającej zażalenie, czynności odtworzenia akt sprawy, ze względu na ich cel, mają obligatoryjny charakter, co wynika z wyrażonej w art. 7 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej. Organ ograniczył się tylko do zwrócenia się do Starosty [...], Wojewody [...] oraz Archiwum Państwowego o odszukanie akt sprawy uwłaszczeniowej podczas, gdy powinien był skorzystać również z innych możliwych środków dowodowych w postaci np. przesłuchania stron, zeznań świadków czy zwrócenia się do osób uczestniczących w wydaniu przedmiotowego aktu własności ziemi. Bierność organu w powyższym zakresie spowodowała, że kwestionowane postanowienie zostało wydane w oparciu o niekompletny materiał dowodowy.
W uzupełnieniu złożonego zażalenia (pismo z dnia 29 września 2015 r.) H. M. zarzuciła pominięcie dowodu z wypisu z rejestru gruntów dla działek nr 111/1, 1943/1 i 1943/2 położonych w W., w świetle którego jako ich właściciel figuruje ona, a gdzie jako podstawę wpisu wskazano przedmiotowy akt własności ziemi, co uzasadnia przyjęcie, że wpis ten mógł nastąpić tylko na podstawie decyzji ostatecznej, zgodnie z art. 23 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.
SKO nie uwzględniło powyższego zażalenia i postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. utrzymało w mocy zakwestionowane nim postanowienie. Organ wskazał, że zaświadczenie, o którym mowa w art. 217 i nast. K.p.a. jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, wydanym przez właściwy organ administracji na żądanie osoby ubiegającej się o nie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a.) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a.). Organ podkreślił, że postępowanie wyjaśniające, przewidziane w art. 218 § 2 K.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bowiem główną rolę art. 218 K.p.a. przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu.
Odmowa wydania zaświadczenia następuje w drodze postanowienia (art. 219 K.p.a.) i ma ona miejsce wówczas, gdy organ nie dysponuje danymi, a strona domaga się tego zaświadczenia ze względu na swój interes prawny. Kolegium podkreśliło, że zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie pewnego stanu rzeczy. Skoro więc problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe. Natura prawna zaświadczenia ogranicza postępowanie tylko do takich działań, które pozwolą na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego.
W niniejszej sprawie wnioskodawca oczekuje wydania zaświadczenia o treści zawierającej elementy ocenne i nieznajdującej swojego odzwierciedlenia w prowadzonych przez organ ewidencjach, rejestrach bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Nie można tym samym mówić o potwierdzeniu jakiegokolwiek stanu faktycznego czy prawnego. Ponadto, decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] października 2014 r. umorzono postępowanie administracyjne w sprawie odtworzenia akt.
H. M. zaskarżyła postanowienie Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jego uchylenie wraz z poprzedzającym go postanowieniem Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarga zawiera zarzuty naruszenia:
- - art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 218 § 1 K.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że braki w ewidencji prowadzonej przez organ, które powstały z przyczyn niezależnych od strony i których organ nie był w stanie wyjaśnić uzasadniają odmowę wydania zaświadczenia w sytuacji, gdy to organ jest odpowiedzialny za prowadzenie i stan ewidencji,
- - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez wadliwą ocenę materiału dowodowego, w szczególności brak ustaleń, czy wypis z rejestru gruntów dla działek nr 111/1, 1943/1 i 1943/2 został założony na podstawie ostatecznej decyzji tj. aktu własności ziemi oraz nie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie, co spowodowało niekompletność zebranego materiału dowodowego,
- - art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. przez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego w części dotyczącej procedury odtworzenia akt.
Skarżąca zwróciła uwagę, że organ odnosi się do pierwotnego jej żądania, a to z dnia 13 lutego 2015 r., które stanowi aktualnie odrębne postępowanie, w stosunku do którego wniesiono skargę do sądu administracyjnego zarejestrowaną pod sygn. akt II SA/Rz 981/15. Z tego względu nie jest zasadne twierdzenie organu, że zarzut dotyczący procedury odtworzenia akt nie podlega rozpoznaniu w niniejszym postępowaniu. Skarżąca dodała, że poza procedurą odtworzenia akt organ mógł i powinien był sięgnąć także po osobowe środki dowodowe, a w rzeczywistości przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sposób ograniczony. Chybione jest także, |w ocenie skarżącej, zakwalifikowanie przez organ II instancji przedmiotu postępowania jako problematyki spornej. Żądanie dotyczy bowiem potwierdzenia konkretnej okoliczności, która nie jest sporna, co do której organ nie uzyskał wystarczających danych.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, ponawiając argumenty uzasadnienia kwestionowanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270) dalej zwana P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy.
Dokonując kontroli Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a.), co obligowało Sąd do wyeliminowania tych rozstrzygnięć z obrotu prawnego.
Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego ostateczność Aktu Własności Ziemi. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 219 K.p.a.
Problematykę wydawania zaświadczeń regulują przepisy działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanego: "Wydawanie zaświadczeń". Zgodnie z treścią przepisem art. 217 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie do treści art. 217 § 2 K.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli:
- 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa,
- 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
W analizowanej sprawie podstawę prawną żądania stanowił art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., bowiem skarżący, ze względu na swój interes prawny, domagał się między innymi wydania zaświadczenia o prawomocności Aktu Własności Ziemi nr [...] z dnia [...] listopada 1976 r.
Stosownie do treści art. 218 § 1 K.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 K.p.a.).
W kontrolowanej przez Sąd sprawie podstawę odmowy wydania zaświadczenia o wnioskowanej treści stanowił brak dokumentów, które potwierdzałyby, że Akt Własności Ziemi jest ostateczny. Organ przeprowadził postepowanie wyjaśniające i zwrócił się do Starosty [...], Wojewody [...] oraz Archiwum Państwowego o odszukanie akt sprawy uwłaszczeniowej jednak nie udało się ich znaleźć. W takiej sytuacji przyjęto, że w wyniku podjętych czynności nie doszło do ustalenia dokumentów świadczących o toczącym się postępowaniu uwłaszczeniowym, stanowiącym podstawę wydania aktu własności ziemi. Przedłożony oryginał aktu własności ziemi nie jest opatrzony klauzulą prawomocności i nie pozwala stwierdzić, czy toczyło się postępowanie w trybie odwoławczym i czy w związku z tym decyzja ta stała się ostateczna.
W ocenie Sądu, odmowa wydania żądanego zaświadczenia z przyczyn podanych w uzasadnieniu nie zasługuje jednak na uwzględnienie.
Obowiązek wydania zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 2 K.p.a. nie może dotyczyć okoliczności, których ustalenie i ocena nastąpić może w postępowaniu jurysdykcyjnym, czyli w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Innymi słowy, jeżeli potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie można dokonać na podstawie danych znajdujących się w posiadaniu organu z uwagi na istotę jego działalności, organ ten może uchylić się od wydania zaświadczenia. Nie ma on obowiązku prowadzenia w tej sytuacji postępowania obejmującego czynności wyjaśniające i ocenę dowodów, a działania takie należałoby uznać za niedopuszczalne, zwłaszcza gdy wkraczałyby one w kompetencje innych organów.
Taka sytuacja jednak nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie, gdyż kompetencja Burmistrza do załatwienia wniosku strony o wydanie zaświadczenia nie była kwestionowana nawet przez ten organ, a załatwienie sprawy nie wymagało przeprowadzenia nowego postępowania rozpoznawczego.
W okolicznościach sprawy stwierdzić należy, że w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) nie powinno dochodzić do sytuacji, w której nie da się ustalić, czy wydana przez uprawniony organ decyzja administracyjna jest ostateczna. Wprawdzie na gruncie art. 218 § 2 K.p.a. organ może prowadzić postępowanie wyjaśniające tylko w niezbędnym zakresie to jednak należy uwzględnić szczególną sytuację jaka występuje w niniejszej sprawie. Akt Własności Ziemi był wydany czterdzieści lat temu, a w okresie od jego wydania do dnia złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia, zmieniały się organy, w których dyspozycji znajdowały się akta administracyjne.
Organ zobowiązany do rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenia, powinien uwzględnić podniesione wyżej okoliczności i podjąć wszelkie działania zmierzające do skompletowania akt administracyjnych w taki sposób, który pozwoliłby na rozpoznanie wniosku strony. Takie zaś działanie mieści się w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 218 § 2 K.p.a. Rozpatrzenie wniosku o wydanie zaświadczenia może bowiem wiązać się z potrzebą aktualizacji lub przetworzenia posiadanych informacji, a także w szczególnych okolicznościach, sięgnięcia do akt innego postępowania bądź z wystąpieniem do innych organów o nadesłanie danych czy informacji, które umożliwią pełne rozpoznanie wniosku strony. Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie.
Organy pominęły kwestię wpisów w ewidencji gruntów i budynków, z których – jak twierdzi skarżąca – wynika, że figuruje w tej ewidencji, jako właścicielka działek, a jako podstawa wpisu wskazany został Akt Własności Ziemi, a więc decyzja, której ostateczność jest przedmiotem ustaleń. Wpis w ewidencji gruntów oparty na decyzji administracyjnej mógł nastąpić tylko na podstawie decyzji ostatecznej, która wpłynęła do organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków (art. 23 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne, tekst jedn. Dz. U. z 2015 roku, poz. 520 ze zm.), co pośrednio świadczy również o tym, że decyzja ta weszła do obrotu prawnego. Konieczne więc było zwrócenie się do właściwego starosty jako organu prowadzącego obecnie ewidencję gruntów i budynków (art. 22 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego), o udzielenie informacji, kto i kiedy przesłał organowi prowadzącemu tę ewidencję Akt Własności Ziemi, celem wprowadzenia wynikających z niego zmian do ewidencji gruntów. Dodać należy, że z akt sprawy nie wynika, by problem ostateczności przedmiotowego aktu własności ziemi był kwestią sporną. Organ nie wskazał, kto tę ostateczność kwestionuje.
Prowadząc postępowanie na nowo, należy zwrócić się do organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków o stosowną informację, trzeba również przeprowadzić inne dowody zaoferowane przez stronę w celu dokonania oceny zasadności jej wniosku.
W konsekwencji stwierdzić należy, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 218 § 1 i § 2 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To z kolei spowodowało uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił na mocy art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.