Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], Wójt Gminy [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w W., Gmina [...], oznaczonej jako działka nr 489/2, KW [...] w ten sposób, że w wyniku podziału powstaną nowe działki gruntu: dz. nr 489/3 o pow. 0,0914 ha, dz. nr 489/4 o pow. 0,1539 ha, dz. nr 489/5 o pow. 0,0501 ha, zgodnie z operatem technicznym podziału przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 27 stycznia 2010 r. pod nr [...] w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Wnioskodawcami w sprawie byli Z. i U. K. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 2 lutego 2010 r. co stwierdzono na dokumencie decyzji.
Pismem z dnia 30 lipca 2010 r. S. K. w imieniu własnym oraz swojej siostry J. K. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego podanie o stwierdzenie nieważności w/w decyzji. Wyjaśniła, że jest właścicielką działki nr 490/3 a J. K. jest właścicielką działki nr 490/6 graniczącej z działką podlegającą podziałowi. Działka nr 490/6 jest obciążona służebnością przejazdu na rzecz działki nr 490/3. W wyniku podziału działki nr 489/2 został zawężony pas służebny stanowiący jedyny dojazd do działki nr 490/3. Z tej przyczyny w ocenie autorki pisma decyzja kończąca postępowanie w sprawie podziału działki nr 489/2, wprowadzona do ewidencji gruntów, rażąco narusza jej prawa.
Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze przekazało według właściwości Wójtowi Gminy [...] wniosek S. K. w sprawie nie uwzględnienia jej udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy z dnia [...].01.2010r. uznając, że wnioskodawczyni powołała się na jedną z podstaw wznowienia postępowania administracyjnego w postaci pominięcia jej jako strony postępowania w sprawie podziału działki nr 489/2. Postanowienie wydano na podstawie art. 65 §1 w zw. z art. 145 §1 pkt 4, art. 147 i art. 148 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000, nr 98, poz. 1071, z późn.zm.; dalej zwane jako "k.p.a.").
Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], odmówił wznowienia postępowania. Rozstrzygnięcie to oparto na przepisach art. 149 §3 w zw. z art. 145 §1 pkt 4 i art. 147 k.p.a. W uzasadnieniu wyjaśniono, że z treści Aktu Własności Ziemi nr [...] z dnia 25 lutego 1976 r. wynika, że służebność gruntową ustanowiono m.in. na rzecz każdorazowego właściciela działki nr 490/3, stanowiącej obecnie własność S. K., wyłącznie na działce nr 490/4, a po zmianie numeru na działce nr 490/6. W związku z tym S. K. nie jest stroną postępowania o podział działki sąsiedniej nr 489/2, ponieważ postępowanie nie dotyczy jej interesu prawnego. Przywołując treść przepisów art. 28 k.p.a. oraz art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami organ wyjaśnił, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny. Interesem prawnym legitymuje się właściciel i użytkownik wieczysty.
Natomiast interesu takiego nie mają właściciele czy użytkownicy działek sąsiednich, ani z innych tytułów do nieruchomości. Mając na względzie, że wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na wniosek strony, Wójt Gminy [...] odmówił wznowienia z uwagi na brak przymiotu strony.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła S. K. oraz J. K. działająca przez pełnomocnika S. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], na podstawie art. 138 §1 pkt 1) k.p.a. utrzymało decyzję Wójta w mocy. Po zreferowaniu decyzji organu I instancji Kolegium przedstawiło dokonane w sprawie ustalenia faktyczne.
Postępowaniem działowym objęto działkę nr 489/2 położoną w W., której właścicielami są U. i Z. małż. K. Postępowanie to zakończone zostało ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], zatwierdzającą projekt podziału. Działka nr 489/2 od strony południowej graniczy z działką nr 490/6, której właścicielką jest J. K. Działka nr 490/6 powstała w wyniku podziału działki nr 490/4 na działki nr 490/5 i nr 490/6 zatwierdzonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...]. Działka nr 490/5 o pow. 0,0051 ha przeszła z dniem 1 stycznia 1999r. na własność Województwa [...], ponieważ w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta była pod drogę publiczną. Decyzję tę doręczono J. K. jako stronie. Działka nr 490/6, będąca własnością J. K., jest obciążona ograniczonym prawem rzeczowym - służebnością drogową na rzecz m.in. działki nr 490/3, której właścicielem jest S. K. Geodeta dokonujący podziału działki nr 489/2 zgodnie z §6 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. nr 268, poz. 2663) zawiadomił wszystkich właścicieli działek sąsiednich o przyjęciu granic tej działki z nieruchomościami do niej przyległymi.
Nie oznacza to w ocenie Kolegium, że właściciele sąsiednich nieruchomości byli stronami postępowania działowego. SKO stwierdziło, że brak zgody na przebieg granicy któregoś z sąsiadów w nie wstrzymuje postępowania działowego.
Kolegium uznało, że zasadniczą kwestią w sprawie jest ustalenie legitymacji procesowej do występowania S. K. i J. K. jako strony w postępowaniu o podział sąsiedniej działki nr 489/2. Powołując się na stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych Kolegium uznało, że wnioskodawcą i stroną takiego postępowania jest właściciel i wieczysty użytkownik nieruchomości. J. K. i S. K. nie są właścicielami ani użytkownikami wieczystymi działki nr 489/2, a zatem nie przysługuje im przymiot strony w postępowaniu o jej podział. Okoliczność ta w ocenie SKO jest oczywista. Z tej przyczyny rozstrzygnięcie organu I instancji odpowiada prawu, bowiem żadne dodatkowe postępowanie wyjaśniające nie mogłoby doprowadzić do innego stwierdzenia.
Kolegium zaznaczyło, że podstawowy zarzut skarżącej dotyczy naruszenia granicy przy pomiarach związanych z podziałem pomiędzy działką nr 489/2, a działką nr 490/6. Jednocześnie organ ten stwierdził, że sprawy związane z przebiegiem granic rozstrzygane są w postępowaniu rozgraniczeniowym. Postępowanie takie zostało przeprowadzone na wniosek S. K., działającej jako pełnomocnik J. K. i zostało zakończone decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2010 r., nr [...], orzekającą o rozgraniczeniu działki nr 490/6 z działką nr 489/5, powstałą w wyniku podziału działki nr 489/2. Ustalone granice w tym postępowaniu są obowiązujące z uwagi na ostateczność decyzji rozgraniczeniowej.
Ze stanowiskiem tym nie zgodziły się skarżące wnosząc o uchylenie obu w/w decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wyjaśniły, że stan prawny działek nr 489/2 i nr 490/3 oraz nr 490/4 został uregulowany na podstawie przepisów ustawy z 26.09.1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Na podstawie Aktu Własności Ziemi nr [...] J. K. stała się właścicielem działki nr 490/4, która została obciążona prawem przejazdu, przechodu i przegonu, północnym skrajem tej działki na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr 490/3, nr 490/2 i nr 490/1. Po pomiarach ewidencyjnych dokonanych w 1965 r. działki nr 489/2 i nr 490/4 i 490/3 ogrodzono trwałymi ogrodzeniami na betonowej podmurówce za wyjątkiem użytkowanego pasa służebności przebiegającego od szosy relacji M. – S. przez działki nr 490/4, nr 490/3, nr 490/2 do działki nr 490/1. Stan taki, w ocenie skarżących, trwa na gruncie do chwili obecnej i tak został przedstawiony na mapie zasadniczej w skali 1: 1000, jak również został utwardzony pas służebny, najbardziej w okolicach działki nr 490/4, która jest położona najniżej.
Taki stan działki służebnej nr 490/4 oraz działki władnącej nr 490/3 został ujawniony w księgach wieczystych, odpowiednio w KW nr [...] i KW nr [...] prowadzonych przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w M. Natomiast zmiana oznaczenia działki nr 490/4 na działkę nr 490/6 nastąpiła wskutek dokonanego z urzędu podziału na podstawie przepisów art. 73 ust.1, 3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz.872, z póżn. zm.) z uwagi na faktyczne zajęcie części działki pod pas drogowy drogi nr 983 M. – S. Skarżące zarzuciły, że wykaz zmian gruntowych nie uwzględnia stanu prawnego ukształtowanego w/w decyzją Wojewody [...]. W ich ocenie zostały rażąco naruszone przepisy prawa materialnego, a to art. 97 ust. 1, 1a pkt 1, 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz §6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia grudnia 2004r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości przez zaniedbanie badania tytułu prawnego do nieruchomości, ukształtowanego, podobnie jak nieruchomości skarżących, aktami własności ziemi w oparciu o mapę ewidencji gruntów po pomiarach dokonanych w 1965 r. wykluczającym nałożenie się tytułów własności w pasie wykonywanej służebności.
Wskazały, że nie zostały wykorzystane do opracowania wstępnego projektu podziału na mapie zasadniczej miary określające granice dzielonej nieruchomości zapisane na szkicach z nowego pomiaru wsi W. z 1965 r. i opracowanej mapy ewidencji gruntów stanowiącej podstawę wydanych aktów własności ziemi. Geodeta dokonujący podziału nieruchomości nie wpisał do protokołu zgłaszanych przez nie zastrzeżeń. Nie zostały uwzględnione wyjaśnienia, że stan zainwestowania w trwałe ogrodzenia nastąpił ponad 30 lat wcześniej, a obecnie przejazd pozostałą częścią służebności jest niemożliwy. Wydzielenie drogi nr 489/5 wzdłuż istniejącego pasa służebnego z jednoczesnym zajęciem połowy jego szerokości do powstałej w wyniku tego podziału działki nr 489/3 pozbawia dojazdu służebnego do trzech działek nr: 490/3, 490/2 i 490/1 i naraża je na powstanie znacznych szkód.
Podkreśliły, że zwróciły się do SKO o stwierdzenie nieważności decyzji, które nie tylko naruszają prawo, ale nie zostały im doręczone i one same nie zostały uznane za strony postępowania. Kolegium tymczasem zakwalifikowało to podanie jako wniosek o wznowienie postępowania i ograniczyło się do tego zagadnienia. Zarzuciły, że organy nie poinformowały ich o tym, kto może być stroną postępowania dotyczącego podziału nieruchomości utrzymując je w przekonaniu, że taki status im przysługuje. Skonstatowały, że dokonany podział naruszył prawo własności działki nr 490/4 oraz prawo przejazdu przez tę działkę do działki nr 490/3, 490/2, 490/1. Wykazały również w sposób dostateczny swój interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko dotychczas wyrażone w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Kontrola sądowoadministracyjna nad działalnością organów administracji publicznej sprawowana jest, na podstawie art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002r., nr 153n poz.1269, ze zm.) oraz art. art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002r., nr 153, poz.1270, ze zm.; dalej "p.p.s.a.") pod względem zgodności z prawem. Sąd stosuje środki określone w ustawie i orzeka w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.3 §1 i art.134 §1 p.p.s.a.). Ocena działalności organów administracji publicznej polega na zbadaniu, czy organy w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa i czy skala ewentualnego naruszenia przepisów postępowania uzasadnia zastosowanie środków z art. 145-149 p.p.s.a.
Dokonując tak zakreślonej kontroli Sąd stwierdza, że skarga jest zasadna.
Przedmiotem kontrolowanego rozstrzygnięcia organów administracji w niniejszej sprawie było zagadnienie procesowe dotyczące odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości z tej przyczyny, że podanie o wznowienie postępowania zostało złożone przez podmioty nie będące stroną w rozumieniu art.28 k.p.a. Sąd zatem nie bada w niniejszej sprawie zgodności z prawem ostatecznej decyzji o podziale nieruchomości wydanej przez Wójta Gminy [...] w dniu [...] stycznia 2009r. lecz ogranicza się do badania zgodności z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Z powyższych przyczyn zarzuty skargi dotyczące legalności rozstrzygnięcia w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości pozostają bez rozpatrzenia.
Zagadnieniem kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy jest to, czy organy właściwie zakwalifikowały wniosek inicjujący postępowanie. Wadliwości w powyższym zakresie skutkują bowiem koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz postanowienia SKO w przedmiocie przekazania podania skarżących organowi pierwszej instancji do rozpoznania jako wniosku o wznowienie postępowania, jako wydanych z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się do tej kwestii stwierdzić należy, że postępowanie mające doprowadzić do wzruszenia w trybie nadzwyczajnym ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości zostało wszczęte na wniosek skarżących z 30 lipca 2010r. We wniosku tym skarżące w sposób jednoznaczny wskazały, iż domagają się stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Nadto wniosek został skierowany do organu właściwego do orzekania w sprawie nieważności decyzji. Mimo wyraźnego sformułowania, iż wniosek dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji, wniosek został zakwalifikowany jako podanie o wznowienie postępowania. Kwalifikacji takiej SKO dokonano bez jakiejkolwiek próby wyjaśnienia, sprzeczności pomiędzy zawartym we wniosku żądaniem a jego uzasadnieniem jak również bez pouczenia skarżących o treści obowiązujących przepisów.
Taki sposób procedowania jest niewątpliwie sprzeczny z art. 6 k.p.a., który statuuje zasadę praworządności, z art. 8 k.p.a., który nakłada na organy administracji publicznej obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli a także z art. 10 k.p.a., który mówi o tym, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się m.in. co do zgłoszonych żądań.
Niejako na marginesie zauważyć należy, iż nawet, gdyby przyjąć, iż wniosek został prawidłowo zakwalifikowany, to i tak zarówno skarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 149 par.3 k.p.a. odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji. Przywołany przepis nie wyjaśnia, z jakich przyczyn do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania. W doktrynie (vide: B.Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz, W-wa 1996r., s. 653) przyjmuje się, iż wydanie decyzji odmawiających wznowienia postępowania jest możliwe tylko wówczas, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy podanie o wznowienie wniesiono z uchybieniem ustawowego terminu. Niedopuszczalność wznowienia z przyczyn podmiotowych wystąpi wówczas, gdy podanie o wznowienie złoży podmiot nie będący stroną.W ocenie organów obu instancji, ta ostatnia przesłanka w sprawie wystąpiła, ponieważ skarżącym nie przysługuje prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego w stosunku do nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 489/2.
Powyższe stanowisko jest przedwczesne. Nie uwzględnia faktu, iż określonych okolicznościach także inne podmioty, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości bezpośrednio przylegających do nieruchomości dzielonej mogą mieć interes prawny w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. w wystąpieniu z wnioskiem o wznowienie postępowania lub o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości jak również faktu, iż stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Jest tak wtedy, gdy organ dokonujący podziału ingeruje swoimi działaniami w wykonywanie przez nich prawa własności lub innego prawa rzeczowego. Przepis art. 93 ust.3 u.g.n., który stanowi, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, musi być zatem interpretowany w sposób, który zapewnia ochronę prawa własności i innych praw rzeczowych także właścicielom działek sąsiadujących z nieruchomością podlegającą podziałowi (vide: wyrok NSA z 14.10.2009r., I OSK 91/09, LEX nr 57 3294). Podmioty te w określonych okolicznościach mogą mieć interes prawny w wystąpieniu z wnioskiem o wznowienie postępowania. Zbadanie tych okoliczności wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien w pierwszej kolejności ustalić, co zgodnie z intencją skarżących jest przedmiotem wniosku. Wola stron jest w tym zakresie dla organu wiążąca. Przed sprecyzowaniem wniosku strony winny zostać pouczone o treści przepisów regulujących przesłanki wznowienia postępowania i przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, w celu zapewnienia im warunków odpowiedzialnego wyboru właściwej drogi postępowania. Dopiero w sytuacji, gdy zostaną wyjaśnione wątpliwości co do treści wniosku, organ może przystąpić do oceny, czy jest właściwy do jego rozpoznania.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 par.1 pkt 1 lit.c., art. 135 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.