Uzasadnienie
Postanowieniem z 16 listopada 2021 r. nr SKO.4163/31/2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w Rzeszowie, na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy postanowienie własne z 8 lipca 2021 r. odmawiające wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia Kolegium z dnia 28 września 2016 r. nr SKO.4163/25/2016 o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona. W podstawie prawnej Kolegium powołało art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r. poz. 735), zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 144 K.p.a. i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (DZ. U. z 2018 r. poz. 570).
Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z 28 września 2016 r. SKO w Rzeszowie odmówiło J. B. i B. B. przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania nieruchomości Skarbu Państwa, położonej na terenie miasta [...] w obr. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,4830 ha, dokonana przez Prezydenta Miasta [...] wypowiedzeniem z 20 września 2016 r., jest nieuzasadniona.
We wniosku z 23 lutego 2021 r. B. i J. B. zwrócili się do SKO w Rzeszowie o stwierdzenie nieważności wskazanego postanowienia.
Postanowieniem z 8 lipca 2021 r. Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w tej sprawie. Zdaniem organu, wszczęcie tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego w odniesieniu do opisanego wyżej postanowienia Kolegium jest, z przyczyn formalnych, niedopuszczalne. Jest to tzw. niedopuszczalność przedmiotowa, bowiem takiego środka zaskarżenia nie przewiduje w takiej sytuacji ustawa. Kolegium wskazało, że z przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika, że aktualizacji opłaty rocznej dokonuje się z urzędu lub na wniosek użytkownika wieczystego (art. 77 ust. 1 i 3). W przypadku gdy użytkownik wieczysty nie akceptuje otrzymanej oferty nowej wysokości opłaty może w terminie 30 dni złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2). Od orzeczenia kolegium rozstrzygającego spór o wysokość omawianej opłaty nie przysługuje żaden środek odwoławczy.
Natomiast organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść od tego orzeczenia sprzeciw (art. 80 ust. 1). Złożenie sprzeciwu wywołuje ten skutek, że orzeczenie traci moc, nawet wtedy, gdy sprzeciw odnosi się tylko do jego części (art. 80 ust. 3). W dalszej kolejności SKO podało, że zakwestionowane we wniosku postanowienie zostało wydane m.in. w oparciu o art. 58 § 2 K.p.a. i ma charakter ostateczny, podlegając jedynie kontroli sądu administracyjnego. W myśl art. 126 K.p.a., przepisy dotyczące wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności decyzji, tj. art. 145-152 oraz art. 156-159, stosuje się jedynie do postanowień zaskarżalnych w drodze zażalenia. Postanowienie w sprawie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa, jest nieuzasadniona, wydane na podstawie art. 58 § 2 K.p.a., nie jest postanowieniem, na które przysługuje zażalenie, zatem nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności tego rodzaju aktu.
SKO zaznaczyło również, że zgodnie z art. 79 ust. 7 u.g.n., w postępowaniu prowadzonym przez kolegium nie stosuje się przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, co wskazuje na zamiar ustawodawcy wyłączenia takich orzeczeń z możliwości ich odrębnego kwestionowania nie tylko w drodze zwykłych środków zaskarżenia przysługujących stronie w postępowaniu przed organem, ale także w drodze nadzwyczajnych środków weryfikacji. Skoro bowiem ustawodawca zdecydował, że nie służą od tych orzeczeń zwykłe środki zaskarżenia, to tym bardziej niedopuszczalne jest kwestionowanie ich w drodze nadzwyczajnych środków zaskarżenia, a do takich należy wniosek o stwierdzenie nieważności. Powołany art. 79 ust. 7 u.g.n. wymienia jakie przepisy K.p.a. stosuje się odpowiednio do postępowania przed Kolegium. Wśród nich nie są wymienione te dotyczące nadzwyczajnych trybów postępowania, co również wprost oznacza, że nie stosuje się do omawianych rozstrzygnięć trybu stwierdzenia nieważności decyzji i postanowień administracyjnych.
B. B. i J. B. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazali, że zgodnie z art. 59 § 1 K.p.a., o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej, a od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie. Ponadto, zgodnie z art. 79 ust. 7 u.g.n., do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań zażaleń, a także przepisy o opłatach i kosztach. Z powyższego, zdaniem składających wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednoznacznie wynika że od postanowienia z 28 września 2016 r. wydanego przez SKO w Rzeszowie o odmowie przywrócenia terminu przysługuje zażalenie i stosuje się do tego postanowienia przepisy o terminach, a w konsekwencji, złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia jest dopuszczalne.
Postanowieniem z 16 listopada 2021 r. SKO w Rzeszowie utrzymało w mocy postanowienie własne z 8 lipca 2021 r. Kolegium zauważyło, że co prawda art. 59 § 1 K.p.a. przewiduje możliwość złożenia zażalenia na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu, jednak w warunkach niniejszej sprawy jego wniesienie wykluczone jest przez brzmienie art. 79 ust. 7 u.g.n., który stanowi o niestosowaniu przepisów K.p.a. o odwołaniach i zażaleniach. Z tego względu, wydane postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona miało charakter ostateczny. Tymczasem, zgodnie z art. 126 K.p.a., przepisy dotyczące wznowienia postępowania czy stwierdzenia nieważności stosuje się do postanowień zaskarżalnych w drodze zażalenia.
Tym samym, zdaniem Kolegium, wniosek nie może zostać rozpatrzony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, co do meritum, bowiem wszczęcie tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego w odniesieniu do kwestionowanego postanowienia jest, z przyczyn formalnych, niedopuszczalne.
B. B. i J. B. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na postanowienie SKO w Rzeszowie z 16 listopada 2021 r., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnieśli o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu ponowili argumentację wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sąd administracyjny bada legalność kontrolowanych aktów administracyjnych, a zatem, czy w postępowaniu poprzedzającym ich wydanie zastosowano odpowiednie reguły proceduralne, a także czy odpowiadają one prawu materialnemu. Takie kryterium kontroli przewiduje art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.). Przedmiotem badania są m. in. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, o czym stanowi art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." Jeśli zaskarżone postanowienie nie zawiera wad określonych w art. 145 § 1 pkt 1 czy pkt 2, wówczas skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Jeżeli natomiast wady takie występują, to sąd obowiązany jest bądź do stwierdzenia nieważności postanowienia w całości lub w części tzn., gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) bądź do uchylenia postanowienia w całości lub w części tzn. gdy stwierdzone zostanie naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).
Sąd w niniejszym postępowaniu analizował zgodność z prawem postanowienia SKO w Rzeszowie utrzymującego w mocy postanowienie własne odmawiające wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia Kolegium o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona. Motywując swoje stanowisko Kolegium podniosło, że z mocy art. 126 K.p.a., przepisy odnoszące się do stwierdzania nieważności decyzji stosuje się odpowiednio do postanowień, ale tylko takich, od których przysługuje zażalenie. Tymczasem, na postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona zażalenie nie służy, o czym przesądza brzmienie art. 79 ust. 7 u.g.n., które wyklucza w prowadzonym przed samorządowym kolegium odwoławczym postępowaniu przepisów K.p.a. dotyczących zażaleń.
Kolegium zauważyło również, że treść tego przepisu wskazuje na zamiar ustawodawcy wyłączenia możliwości odrębnego kwestionowania rozstrzygnięć kolegium nie tylko w drodze zwykłych środków zaskarżenia przysługujących stronie w postępowaniu przed organem, ale także w drodze nadzwyczajnych środków weryfikacji.
Sąd powyższego poglądu,. co do niemożności zakwestionowania w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia Kolegium o odmowie przywrócenia terminu do ustalenia, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona lub tez uzasadniona jest w innej wysokości, nie podziela.
Jak słusznie zauważył organ, postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości nie może zostać zakwestionowane w drodze zażalenia, a przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego. Przesądziła o tym uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 17 grudnia 2018 r. (I OPS 2/18), w której stwierdzono, że postanowienie takie może zostać zaskarżone w drodze skargi do sądu administracyjnego. Jak zauważył NSA, związane jest to z brzmieniem art. 79 ust. 7 u.g.n., który do postępowania przed kolegium, toczącego się na skutek wniosku wieczystego użytkownika we wskazanym przedmiocie, nakazuje stosować odpowiednio wyszczególnione przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, wyłączając jednak te dotyczące odwołań i zażaleń.
NSA podkreślił istotne znaczenie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu, jako ostatniej czynności kolegium w sprawie dotyczącej wniosku użytkownika wieczystego, po której organ ten nie rozstrzyga już sprawy aktualizacji opłaty rocznej. Pozostające więc w obiegu prawnym odmowne postanowienie kolegium, wydane na podstawie art. 59 § 1 k.p.a., stanowi procesową przeszkodę do podjęcia czynności zmierzających do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy aktualizacji opłaty rocznej. Kończy więc postępowanie w tej sprawie, co pozwala na złożenie na niego skargi jako na akt z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.
Powyższe tj. okoliczność, że na przedmiotowe postanowienie Kolegium nie przysługuje zażalenie, a zatem zwyczajny środek zaskarżenia nie jest, zdaniem Sądu, wystarczającym argumentem za przyjęciem, że tym bardziej nie jest dopuszczalne prowadzenie w tym zakresie postępowania nadzwyczajnego. W przypadku bowiem trybu zwyczajnego i trybów nadzwyczajnych przedmiot rozpoznawanej sprawy jest odmienny, co związane jest z dwuinstancyjnością postępowania administracyjnego. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności prowadzący je organ nie bada zatem sprawy ponownie co do jej istoty, a analizuje, czy zaistniały wskazane enumeratywnie (w art. 156 § 1 K.p.a.) przyczyny świadczące o wystąpieniu istotnych wad kontrolowanego aktu. Dlatego też, w ocenie Sądu, to że ustawodawca zdecydował o braku zwyczajnego środka zaskarżenia nie świadczy o tym, że zamknął w ogóle drogę postępowania administracyjnego. W interesie strony, ale także w interesie społecznym jest bowiem to, by akty dotknięte kwalifikowanymi naruszeniami nie pozostawały w obrocie prawnym. Jak przecież stanowi art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, w którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.
Ponadto, powołany art. 79 ust. 7 u.g.n. wskazuje wyraźnie, jakie regulacje K.p.a. mają zastosowanie do postępowania przed kolegium dotyczącego załatwienia wniosku wieczystego użytkownika odnośnie wysokości opłaty rocznej za wieczyste użytkowanie. Stanowi, że przepisami takimi są m. in. Przepisy "o postępowaniu". Są to unormowania działu II K.p.a. zatytułowanego "Postępowanie", zawierającego 16 rozdziałów, przy czym, ustawodawca wyłączył dwa z nich, a mianowicie 10 zatytułowany "Odwołania" oraz 11 noszący tytuł "Zażalenia" wskazując, że nie stosuje się przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Oznacza to, w ocenie Sądu, że pozostałe rozdziały powołanego działu tj. odnoszącego się do postępowania będą podlegały stosowaniu przez samorządowe kolegium odwoławcze. Gdyby wola prawodawcy była inna, to oprócz powołanych rozdziałów, wyłączyłby również te normujące nadzwyczajne tryby postępowania. Jeśli zaś tego nie uczynił, to konsekwencją powyższego jest, że organ ten będzie mógł procedować w oparciu o regulacje rozdziału 13 pod tytułem "Uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji".
Nie ma więc racji SKO, że art. 79 ust. 7 u.g.n. nie wymienia jako mających zastosowanie w postępowaniu prowadzonym przed samorządowym kolegium odwoławczym przepisów dotyczących nadzwyczajnych trybów postępowania. Mając na uwadze systematykę Kodeksu postępowania administracyjnego, te nadzwyczajne tryby postępowania mieszczą się bowiem w ramach przepisów dotyczących postępowania w ogóle.
Przeszkody w przyjęciu prezentowanego stanowiska nie stanowi, zdaniem Sądu, okoliczność, iż w ramach unormowań o postępowaniu, do których odsyła art. 79 ust. 7 u.g.n. znajduje się art. 126 K.p.a. wskazujący, że uregulowania dotyczące stwierdzenia nieważności mogą być stosowane tylko do postanowień, na które przysługuje zażalenie. Należy mieć na uwadze, że wskazany art. 79 ust. 7 u.g.n. nakazuje "odpowiednie" stosowanie K.p.a., a to ostatnie sformułowanie oznacza możliwość stosowania określonych regulacji wprost, z pewnymi modyfikacjami bądź też nie stosowania w ogóle, w zależności od specyfiki sytuacji. Trzeba uwzględnić, że wydane przez Kolegium postanowienie o odmowie przywrócenia terminu dotyczy wniosku użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, a zatem kwestii cywilnoprawnej, która po merytorycznym zbadaniu przez organ administracji może w dalszym etapie "przejść" do rozpoznania przed sądem powszechnym.
Samo postanowienie kolegium o odmowie przywrócenia terminu do złożenia takiego wniosku nie może być zaś kwestionowane w drodze zażalenia, o czym wprost przesądza art. 79 ust. 7 u.g.n., a od razu zaskarżone do sądu administracyjnego. Brak jest jednak przeszkód, by strona mogła także skorzystać z nadzwyczajnego trybu administracyjnego w postaci postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności tego rodzaju aktu. To ona decyduje z jakiego środka chce skorzystać, by podnosić argumenty przeciwko prawidłowości postanowienia o odmowie przywrócenia terminu. Tego rodzaju rozwiązanie proceduralne zwiększa ochronę jej praw procesowych.
Tym samym, odmawiając wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia z 28 września 2016 r. Kolegium naruszyło art. 61a K.p.a., który przewiduje tego rodzaju rozstrzygnięcie dla przypadków, kiedy podanie złożyła osoba nie będąca stroną lub gdy istnieją inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie danego postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniała, zdaniem Sądu, żadna z przedstawionych podstaw. Jak już bowiem wskazano, w art. 79 ust. 7 u.g.n. ustawodawca jasno określił, które przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają odpowiednie zastosowanie w postępowaniu przed samorządowym kolegium odwoławczym, prowadzonym w przedmiocie wniosku wieczystego użytkownika o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Precyzyjnie też wskazał, które unormowania prawne w takim postępowaniu nie będą mogły być stosowane, nie wyłączając przepisów o postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności. Dlatego też nie można przyjąć, że wystąpiła przedmiotowa niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Kolegium z 28 września 2016 r.
Z podanych względów orzeczono o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego, czego podstawę stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 79 ust. 7 u.g.n. i art. 61a K.p.a. wobec nieuzasadnionego zamknięcia stronom drogi do oceny postanowienia Kolegium z 28 września 2016 r. w drodze postępowania nieważnościowego.
O zasądzeniu na rzecz skarżących (solidarnie) kwoty 200 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.