Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], Burmistrz [...], po rozpatrzeniu wniosku HS, odmówił przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – KB.
Uzasadniając wydaną decyzję organ wskazał, że orzeczeniem Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddziału Regionalnego w [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., KB została zaliczona do osób o trwałej niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji. Niemniej na podstawie informacji znajdujących się w Elektronicznym Systemie Monitoringu Orzekania o Niepełnosprawności nie można ustalić czy niepełnosprawność u matki wnioskodawczyni powstała przed ukończeniem przez nią 18 roku życia, bądź 25 roku życia w przypadku uczęszczania do szkoły lub szkoły wyżej. W realiach opisywanej sprawy zachodzi zatem negatywna przesłanka do przyznania wnioskowanego świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.) – dalej: "u.ś.r.".
HS wniosła odwołanie od tej decyzji argumentując, że od dawna sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, a wobec złożenia kompletnego wniosku winna otrzymać wnioskowane świadczenie.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Zdaniem organu odwoławczego, odwołująca w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K 38/13, spełnia określone w art. 17 ust. 1b u.ś.r. przesłanki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Brak jest zatem podstaw aby w realiach opisywanej sprawy przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowił negatywną przesłankę do przyznania wnioskowanego świadczenia.
W sprawie zachodzi jednakże inna negatywna przesłanka – wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., a zatem decyzja organu I instancji – jako prawidłowa co do rozstrzygnięcia – podlegała utrzymaniu w mocy. Ustalono bowiem, że KB, nad którą sprawowana jest opieka pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż – EB nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W złożonej na tę decyzję skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, HS podniosła, że jej ojciec formalnie nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, jednakże przebył on zawał serca i sam wymaga stałej opieki. Ma znaczne trudności z samodzielnym chodzeniem, szybko się męczy i nie jest w stanie sprawować opieki nad małżonką. Skarżąca pokreśliła, że mieszka z rodzicami i sprawuje nad obydwojgiem stałą opiekę, wobec czego zwraca się o uznanie jej za osobę uprawnioną do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Badanie legalności obejmuje ocenę prawidłowości zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego i ich wykładni, jak również przeprowadzonego postępowania administracyjnego.
Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zss⁴ pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374), wobec uznania, ze względu na jej przedmiot, że jej rozpoznanie jest konieczne, a przeprowadzenie rozprawy mogłoby w obecnym stanie epidemii wywołać nadmierne zagrożenie dla osób w niej uczestniczących.
Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławczej w [...] zakwestionowało pogląd organu I instancji o braku zaistnienia negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.) z powodu braku możliwości ustalenia czy niepełnosprawność KB powstała przed ukończeniem określonego wieku, jednocześnie jednak zaaprobowało stanowisko tegoż organu o zaistnieniu przeszkody dla przyznania świadczenia z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. – pozostawaniu osoby, nad którą sprawowana jest opieka w związku małżeńskim.
W odniesieniu do pierwszej kwestii organ II instancji zwrócił uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 38/13, OTK 104/9/A/2014 z dnia 21 października 2014 r., który w pkt 2 tego wyroku orzekł, że art. 17 ust. 1b) u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
W konsekwencji powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego Kolegium uznało brak możliwości rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o niekonstytucyjny przepis, co w rozpoznawanej sprawie oznacza pominięcie art. 17 ust. 1b u.ś.r. i brak możliwości odmowy na tej podstawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd aprobuje stanowisko organu II instancji wyrażone w tej kwestii.
W odniesieniu natomiast do negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., istotnie literalne brzmienie tego przepisu wskazuje, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Co do zasady jednak Sąd wyraża pogląd, że przy stosowaniu tego przepisu, wykładnia językowa jest niewystarczająca i nie urzeczywistnia norm, zasad i wartości konstytucyjnych. Dla uzasadnienia tego poglądu przypomnieć należy istotę świadczenia pielęgnacyjnego i genezę przepisów je statuujących.
Świadczenie to stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą, ze względu na swój stan zdrowia, pomocy w wykonywaniu podstawowych czynności życiowych.
W pierwotnym brzmieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. przewidywał przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem – jego rodzicom albo opiekunowi faktycznemu. Odczytywany razem z nim art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) tej ustawy (dodany z dniem 1.09.2005 r.) wskazywał jednocześnie, że jeżeli dziecko, wymagające opieki pozostaje w związku małżeńskim, to świadczenie pielęgnacyjne należne wyłącznie matce lub ojcu albo opiekunowi faktycznemu dziecka, nie przysługuje. W takiej sytuacji bowiem tworzy się nowa rodzina i obowiązek opieki, pomocy i wsparcia przechodzi z rodziców na współmałżonka.
Rozumienie wskazanych regulacji przestało być jednak tak oczywiste po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 18 lipca 2008 r., P 27/07, OTK-A 2008/6/107, uznającego, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W wyroku tym Trybunał stwierdził, iż w art. 17 ust. 1 mamy do czynienia z pominięciem legislacyjnym, zawężającym – w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji – krąg osób uprawnionych do nabycia świadczenia pielęgnacyjnego. Nawiązując do obowiązku alimentacyjnego Trybunał uznał, że skoro członek rodziny wywiązuje się ze swoich obowiązków – moralnych i prawnych – wobec ciężko chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa.
W ocenie Trybunału wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, godząc również w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną oraz pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 18 i art. 71 Konstytucji).
Trybunał Konstytucyjny zwrócił również uwagę, iż wprawdzie orzeczenie o niekonstytucyjności dotyczy wyłącznie art. 17 ust. 1 u.ś.r., jednakże do organów stosujących przepisy tej ustawy należeć będzie ocena skutków stwierdzenia niekonstytucyjności tego przepisu w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (tu Trybunał wskazał w szczególności na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy). Trybunał Konstytucyjny dał tym samym bezpośrednią wskazówkę, że to organ, orzekając w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na opiekę nad współmałżonkiem, musi ocenić skutek stwierdzenia niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 cyt. ustawy w dawnym brzmieniu (por. też wyrok NSA z dnia 30.04.2010 r., I OSK 115/10, LEX Nr 594927).
Na skutek tego wyroku Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca znowelizował art. 17 ust. 1 u.ś.r., rozszerzając krąg osób uprawnionych do świadczenia na "osoby, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny", a w dalszej kolejności dodał do tej ustawy art. 17 ust. 1a), który stanowi, że osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1.
W ten sposób poszerzony został krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże w dalszym ciągu nie dokonano zmiany art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., który eliminował możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w każdej sytuacji, gdy podlegający opiece pozostawał w związku małżeńskim, z uwagi na co Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. S 1/10, OTK-A 2010/5/54, przedstawił Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej uwagi dotyczące niezbędności działań ustawodawczych, zmierzających do zapewnienia spójności zasada przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego.
W wyniku podjęcia tych działań w dniu 19 sierpnia 2011 r. uchwalona została zmiana art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. poprzez dodanie w ww. przepisie wyrazów: "chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Zmiana ta zawarta została w art. 1 pkt 6 lit. b) ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212) i weszła w życie w dniu 14.10.2011 r., obowiązując nadal.
Biorąc pod uwagę dotychczas wyrażane w orzecznictwie poglądy oraz stanowisko Trybunału Konstytucyjnego stwierdzić należy, że dokonana zmiana nie urzeczywistnia w pełni norm, zasad i wartości konstytucyjnych. W sytuacji zatem wykazania, że współmałżonek, choć nie spełniający formalnego wymogu posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie jest w stanie sprawować opieki nad drugim współmałżonkiem ze względu na wiek czy stan zdrowia, brak jest możliwości odmowy przyznania na tej podstawie świadczenia pielęgnacyjnego. Tak też powszechnie przyjmowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym spraw o podobnym stanie faktycznym i prawnym jak w niniejszej sprawie. Przekonywującą argumentację przedstawił w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18.11.2015 r., I OSK 1200/14, LEX Nr 1989819, stwierdzając co następuje: "Negatywna przesłanka w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., rozumiana w sposób bezwzględny, wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa.
Otóż, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie mają również obowiązek - sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby, gdyby taki związek małżeński nie istniał. Tak rozumiany przepis oznacza pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle art. 18 Konstytucji RP. Zatem osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie bowiem kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich".
W rozpoznawanej sprawie nie można zatem zaakceptować zaprezentowanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. w powiązaniu z art. 17 ust. 1 tej ustawy, która w ocenie Sądu nie tylko jest rażąco niesłuszna, krzywdząca i niesprawiedliwa, ale prowadzi do irracjonalnych skutków. Wywodząc bowiem z wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi, który sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli takiemu, który faktycznej opieki nie może sprawować z uwagi na swoją własną niepełnosprawność (zwrócił na to uwagę również WSA w Rzeszowie m. in. w wyrokach o sygnaturach: II SA/Rz 283/12, II SA/Rz 387/12, II SA/Rz 208/13, II SA/Rz 247/12 -dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Taka zaś konstatacja uprawnia Sąd do zastosowania wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu. Uwzględnia ona konstytucyjne zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP) i ochrony rodziny (art. 18), a także nakazy zapewnienia rodzinie w uzasadnionych wypadkach prawa do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (art.
71) oraz pomocy osobom niepełnosprawnym w zabezpieczeniu egzystencji (art. 69), a także zasadniczy cel świadczenia pielęgnacyjnego jakim jest rekompensata ze strony państwa faktu niemożności wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnymi członkami rodziny i tym samym wyręczenie państwa z obowiązku opieki nad swoim obywatelem.
W rozpoznawanej sprawie niesporne jest jedynie, że skarżącą sprawuje faktycznie opiekę nad matką KB, która jest zamężna, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Przyjmując pogląd o zaistnieniu w tej sprawie przesłanki z art. 17 ust. 1b) u.ś.r. organy zaniechały wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie tego, czy mąż KB(ojciec skarżącej) – EB jest w stanie ze względu na wiek i stan zdrowia sprawować taką opiekę. Wzmiankę o tym, że ojciec skarżącej jest w podeszłym wieku i "ma zły stan zdrowia" zamieszczono jedynie w wywiadzie środowiskowym, a taki stan rzeczy potwierdzają oświadczenia skarżącej, w których wskazuje ona, że ojciec nie jest w stanie sprawować nad mamą opieki, bowiem sam takiej opieki wymaga.
Kwestia ta wymaga wyjaśnienia, a materiał dowodowy uzupełnienia, przy zastosowaniu zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym - zawartej w art. 7 kpa zasady nakazującej organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością oraz konkretyzujących ją przepisów art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa.
W prowadzonym postępowaniu przepisy te zostały naruszone, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji.
Przyjęcie wskazanych wyżej metod wykładni prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką zależy od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę jest zdolny sprawować jej współmałżonek – EB, a nie wyłącznie od ustalenia, że matka skarżącej pozostaje w związku małżeńskim.
Jednocześnie Sąd uznał, że wyjaśnienie tej zasadniczej kwestii nie wiąże się z zebraniem całego materiału dowodowego, a jedynie z jego uzupełnieniem, co uzasadnia uchylenie wyłącznie decyzji organu II instancji.
Z tych względów Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.