Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] Burmistrz Gminy [...] odmówił udzielenia P. M. pomocy finansowej, wskazanej w wniosku z dnia 2 grudnia 2011 r. pokrycie wydatków na leki i opał oraz innych należnych świadczeń przyjmując za podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – publikacja aktualna na dzień wydania zaskarżonej decyzji) zwana dalej k.p.a., art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), dalej ustawą oraz § 2 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 27, poz. 138).
W ocenie organu wnioskodawca nie współdziałał z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu jego trudnej sytuacji życiowej, czym naruszył przepisy art. 4 ustawy i dlatego zaistniała podstawa do odmowy przyznania żądanej pomocy na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) decyzją z dnia [...] lutego 2012r., nr [...] uznało, że odwołanie P. M. jest nieuzasadnione i utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO przytoczyło treść art. 106 ust. 1 ustawy, że decyzję w sprawie przyznania świadczeń z pomocy społecznej wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, na podstawie którego ustala się sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osób i rodzin potrzebujących, na zasadach określonych w powołanym rozporządzeniu. Natomiast zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu, w dniach roboczych, w godzinach pracy ośrodka pomocy społecznej albo w innym terminie uzgodnionym z osobą lub rodziną, za zgodą kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej. Na podstawie wyników wywiadu dokonuje się z kolei analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny.
Kolegium zaznaczyło, że celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Podmioty te obowiązane są jednak współdziałać w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, a brak współdziałania z pracownikiem socjalnym może stanowić podstawę odmowy przyznania świadczenia zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy. Na podstawie materiału dowodowego Kolegium stwierdziło, że niemożliwe było przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, a P. M. nie spełnił ciążącego na nim obowiązku współdziałania z pracownikiem socjalnym, co z kolei wyczerpało przesłankę z art. 11 ust. 2 ustawy. Podano też, że za miesiąc listopad 2011 r. stronie wypłacona została renta z tytułu niezdolności do pracy w kwocie 364,09 zł. Skarżący właścicielem gruntu o powierzchni 0,8700 ha (0,4055 ha przeliczeniowego), co w ocenie organu odwoławczego oznacza, że dysponuje własnym stałym dochodem.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) P. M. nie określając kierunku kontroli zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że jest w trudnej sytuacji zdrowotnej i finansowej, gdyż nie pobiera już renty i nie posiada żadnego innego źródła dochodu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej WSA), oddalając skargę P. M., wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 8 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 376/12, podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu decyzji SKO z dnia [...] lutego 2012 r. Wskazał, że zgodnie z art. 4 ustawy, że osoby korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Należy przez to niewątpliwie rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym dla osiągnięcia celu pomocy społecznej, a przez to i realizację określonych obowiązków. Zgodnie z 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 27, poz. 138). wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub jej pobytu, w dniach roboczych, w godzinach pracy ośrodka pomocy społecznej albo w innym terminie uzgodnionym z osobą lub rodziną, za zgodą kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej.
Jednostki pomocy społecznej będące organami administracji publicznej urzędują w określonych godzinach, stąd wywiad przeprowadza się w godzinach pracy ośrodka. Inna godzina, wykraczająca poza ten zasadniczy czas wymaga zgody kierownika danej jednostki, musi więc być podyktowana nadzwyczajnymi okolicznościami. Z akt sprawy oraz stanowiska skarżącego nie wynika, aby zaistniały one w niniejszej sprawie. Pracownik socjalny podejmował starania dla ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu i informował wnioskodawcę o możliwych terminach, a także skutkach braku współdziałania ze strony wnioskodawcy.
Skarżący nie dążył do szybkiego wyjaśnienia swojej sytuacji majątkowej i rodzinnej, starał się uniemożliwić lub znacznie utrudnić pracownikowi socjalnemu wykonanie określonych ustawą obowiązków. Taka ocena sytuacji uprawniała organy do odmowy przyznania mu żądanego świadczenia pieniężnego na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy wobec braku współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2134/12 w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej P. M. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 376/12.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej NSA) wskazał, że w myśl art. 107 ust. 1 ustawy, rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin ubiegających się o świadczenia. Odmowa przyznania świadczenia z pomocy społecznej może nastąpić dopiero po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Odstępstwo od tej ogólnej normy wynikającej z art. 106 ust. 4 u.p.s. – przyznanie lub odmowa przyznania świadczenia z pomocy społecznej może nastąpić tylko po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego – ustawodawca przewidział jedynie w sytuacji, gdy wnioskodawca, wbrew dyspozycji zawartej w art. 4 u.p.s., nie współdziała z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu jego trudnej sytuacji życiowej.
Sąd I instancji oddalając skargę zaakceptował stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego o braku współdziałania P. M. z organem pomocy społecznej. WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powołał się między innymi na to, że pracownik socjalny podejmował starania dla ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i informował wnioskodawcę o możliwych terminach przeprowadzenia takiego wywiadu. Sąd nie wskazał jednak żadnych dowodów potwierdzających takie ustalenia. Wcześniej bowiem organ I instancji w swojej decyzji wskazał jedynie, że w dniach 8 i 14 grudnia 2011 r. pracownik socjalny nie zastał P. M. w domu, wobec czego w dniu 20 grudnia 2011 r. wystosował do wnioskodawcy pismo informujące, że bez przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie będzie mogła zostać wydana decyzja w sprawie i pouczające o skutkach powtarzalności takiego stanu rzeczy.
W aktach sprawy znajduje się notatka pracownika socjalnego z dnia 15 grudnia 2011 r., z której wynika, że w dniu 7 grudnia 2011 r. doszło do uzgodnienia wizyty pracownika socjalnego w domu wnioskodawcy na dzień 8 grudnia 2011 r., lecz treść kolejnej notatki z dnia 27 grudnia 2011 r., porządzonej na okoliczność wizyty P. M. w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej (dalej GOPS) nie potwierdza faktu uprzedniego ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Termin taki nie został ustalony również w dniu 27 grudnia 2011 r. W takiej sytuacji nie można uznać, że P. M. odmówił współdziałania z organem pomocy społecznej. Skoro zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 27, poz. 138), wywiad przeprowadza się w terminie 14 dni od powzięcia wiadomości o konieczności jego przeprowadzenia, a ust. 3 tego przepisu wskazuje, że ma się to odbyć w miejscu zamieszkania wnioskodawcy, to trudno przyjąć, że wnioskodawca przez dwa tygodnie ma oczekiwać w domu na wizytę pracownika socjalnego.
Termin przeprowadzenia wywiadu musi być wcześniej ustalony z wnioskodawcą, a przynajmniej musi być podjęta próba ustalenia takiego terminu. Sąd I instancji uznając, że pracownik socjalny podejmował starania dla ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i informował wnioskodawcę o możliwych terminach, nie wskazał żadnych okoliczności potwierdzających takie ustalenia.
Jeśli więc w okolicznościach tej sprawy nie można potwierdzić odstępstwa od reguły określonej w art. 106 ust. 4 u.p.s., to wydanie decyzji o odmowie przyznania świadczenia bez przeprowadzenia wywiadu środowiskowego odbyło się z naruszeniem wskazanego przepisu. Za zasadny uznał NSA również zarzut naruszenia § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, określającego miejsce i możliwy czas przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, skoro do uzgodnienia daty przeprowadzenia wywiadu w miejscu zamieszkania wnioskodawcy świadczenia z pomocy społecznej nie doszło.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z kolei art. 170 p.p.s.a. przewiduje, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadku w ustawie przewidzianej także inne osoby. Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i art. 170 p.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie może, nie mogą w tej samej sprawie w przyszłości formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, zaistniałych po wydaniu wyroku oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.
Poddając zaskarżoną decyzję ponownej kontroli w zakresie wyżej opisanym na wstępie Sąd stwierdził, że nie nastąpiły okoliczności wyłączające związanie Sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA z dnia 31 stycznia 2013 r sygn. akt I OSK 2134/12.
Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że w realiach rozpoznawanej sprawy nie można przyjąć, że P. M. odmówił współdziałania z organem pomocy społecznej. W kontekście § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 27, poz. 138) wywiad przeprowadza się w terminie 14 dni od powzięcia wiadomości o konieczności jego przeprowadzenia, a ust. 3 tego przepisu wskazuje, że ma się to odbyć w miejscu zamieszkania wnioskodawcy. Termin przeprowadzenia wywiadu musi być więc wcześniej ustalony z wnioskodawcą, a przynajmniej musi być podjęta próba ustalenia takiego terminu.
Sąd I instancji nie wskazał na żadne okoliczności potwierdzające takie ustalenia. Z tych powodów NSA uznał, że został naruszony art. 106 ust. 4 ustawy, gdyż decyzję o odmowie przyznania świadczenia wydano bez przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz § ust. 3 ww. rozporządzenia z dnia 25 stycznia 2011 r. skoro nie doszło do uzgodnienia daty przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania wnioskodawcy.
Sąd zauważa, że w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej należy kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej (art. 100 ust. 1 ustawy), a w sprawach nieuregulowanych w ustawie o pomocy społecznej odpowiednie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) zwana dalej k.p.a. (por. art. 14 ustawy). Jedną z zasad ogólnych k.p.a. jest zapewnienie stronie prawa do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), inną jest zasada udzielenia informacji, z której wynika ponadto, ze organ jest zobowiązany czuwać nad tym aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, w tym celu organ udziela niezbędnych wskazówek i wyjaśnień (art. 9 k.p.a.).
W ocenie Sądu niezastanie wnioskodawcy ubiegającego się o pomoc społeczną w jego miejscu zamieszkania przez pracownika socjalnego, który usiłuje przeprowadzić wywiad środowiskowy, winien w okolicznościach niniejszej sprawy skutkować wyznaczeniem przez organ terminu dla dokonania takiej czynności, z dowodem doręczenia na piśmie zawiadomienia wnioskodawcy w tym względzie i jednoczesnym pouczeniem o treści art. 4 i art. 11 usta. 2 ustawy. Z akt sprawy wynika, że skarżący wniosek o przyznanie pomocy w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej złożył osobiście, zatem jest to również możliwość uzgodnienia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Takie uzgodnienie wymaga stosownego udokumentowania zgodnie z regułami k.p.a. (por. art. 67 do 72 k.p.a.). Zagadnienie to jest organom znane za sprawą wyroku tut. Sądu z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 973/11 (LEX nr 1123238), w którym Sąd wyraził pogląd, że jeżeli pracownik socjalny nie może zastać osoby w miejscu zamieszkania, z powodu nieustalenia terminu dokonania czynności procesowej w porozumieniu z nią, to nie może czynić jej z tego powodu zarzutu.
Stanowi to naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Sąd stwierdził również, że dopiero w sytuacji, gdy strona w wyznaczonym przez organ lub ustalonym w porozumieniu z nią terminie uchyli się od dokonania czynności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, można będzie wywodzić o braku współdziałania z organem pomocy społecznej, co może skutkować wydaniem decyzji o odmowie przyznania świadczenia.
W ocenie Sądu organy wydając zaskarżoną decyzję naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. obligowało Sąd do uwzględnienia skargi.
Z tych względów Sąd uchylił decyzje organów obydwu instancji, jednakże uchylenie tych decyzji nie przesądza o treści przyszłego rozstrzygnięcia. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji wyznaczy skarżącemu, z odpowiednim wyprzedzeniem, termin przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i w zależności od jego ustaleń wyda decyzję rozpoznającą źródłowy wniosek strony.