Uzasadnienie
Przedmiotem skargi MW jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Nr [...], wydaną we wznowionym postępowaniu dotyczącym przyznania prawa do stypendium z tytułu odbywania stażu w okresie od 4.09.2013 r. do 4.01.2014 r.
Z uzasadnienia tej decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...], znak: [...], MW przyznane zostało prawo do stypendium w wysokości 120 % kwoty zasiłku, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 645 z późn. zm.) – dalej w skrócie u.p.z., od dnia 4 września 2013 r. na okres odbywania stażu, tj. 988,40 zł miesięcznie.
Po uzyskaniu informacji od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [....] (pismo z dnia 1 czerwca 2015 r.), z którego wynikało, że "wyrokiem sądu" z dnia 19 lutego 2015 r. przyznano wyżej wymienionemu prawo do renty socjalnej od dnia 28 lutego 2013 r., decyzją z dnia 1 czerwca 2015 r. Starosta [...] orzekł o utracie przez niego statusu osoby bezrobotnej z dniem 28 lutego 2013 r.
Następnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], Starosta [...], działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 i art. 149 § 1 ustawy z dnia 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania MW stypendium na okres odbywania stażu, zakończone opisaną wyżej decyzją z dnia 10 września 2013 r.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b), art. 10 ust. 7 pkt 1, art. 53 ust. 6 u.p.z., Starosta [...]:
- 1) uchylił własną ostateczną decyzję z dnia[....] września 2013 r., o przyznaniu MW prawa do stypendium od dnia 4 września 2013 r. na okres odbywania stażu,
- 2) odmówił przyznania mu prawa do stypendium od dnia 4.09.2013 r. do dnia 4.01.2014 r.
W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 53 ust. 6 u.p.z., stypendium przysługuje jedynie bezrobotnemu w okresie odbywania stażu. Skoro zaś MW nie posiadał statusu osoby bezrobotnej od dnia 28 lutego 2013 r., nie mógł nabyć prawa do stypendium od dnia 4 września 2013 r., dlatego też organ był zobowiązany uchylić własną ostateczną decyzję wydaną w przedmiocie przyznania stypendium.
W odwołaniu od tej decyzji MW podał, że w dniu 4.09.2013 r. posiadał status osoby bezrobotnej, zaś wyrok Sądu Okręgowego w [...] statusu takiego go nie pozbawił. W czasie, gdy podejmował prace na stażu posiadał status osoby bezrobotnej i skierowanie na staż, jego odbycie i wynagrodzenie za ten staż były zdaniem odwołującego w pełni legalne. Przyznanie renty socjalnej od określonej daty nie jest zaś tożsame z pozbawieniem statusu bezrobotnego, który upoważniał do skierowania na staż. Tym bardziej, że skarżący pobrał stypendium w spornym okresie jako wynagrodzenie za staż, rozumiane jako wynagrodzenie za pracę, a zatem dokonał czynności nieodwracalnej.
Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 10 ust. 7 pkt 2, art. 53 ust. 6 u.p.z. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Podał, że w opisywanej sprawie kluczowa jest kwestia dotycząca możliwości pozbawienia statusu bezrobotnego osobę, która w związku z określonym zdarzeniem prawnym przestała spełniać przesłanki warunkujące posiadanie takiego statusu, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z. Unormowanie to wymienia przesłanki, których łączne spełnienie umożliwia nabycie i posiadanie tego statusu. Dla utraty statusu bezrobotnego wystarczy niespełnienie jednej z tych przesłanek, zaś decyzje w tym zakresie nie zależą od uznania organu. Podejmowane są po stwierdzeniu przez organ zatrudnienia, że osoba zarejestrowana przestała spełniać przesłanki do posiadania statusu bezrobotnego i mają charakter rozstrzygnięć związanych.
Organ odwoławczy wskazał, że nabycie prawa do renty socjalnej, wyklucza w świetle art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c) u.p.z. możliwość nabycia statusu osoby bezrobotnej. Wskazał również, że w realiach sprawy skutkiem wyroku Sądu z dnia 19 lutego 2015 r., działającego ex tunc (z mocą wsteczną) jest przyjęcie fikcji prawnej, iż już od dnia 28 lutego 2013 r. skarżący miał prawo do renty socjalnej, zatem zachodziła wobec niego przesłanka negatywna, o której mowa w powołanym wyżej przepisie. Z tego względu organ administracji, weryfikując status odwołującego, nie mógł dalej uznawać go za osobę bezrobotną w tym samym czasie, w którym przysługiwało mu prawo do renty socjalnej, dlatego słusznie orzekł o utracie statusu bezrobotnego od dnia 28 lutego 2013 r. W konsekwencji nie spełniając przesłanek do posiadania statusu bezrobotnego, MW nie spełniał również warunku do przyznania prawa do stypendium, a zatem zasadnym było nie tylko uchylenie w trybie wznowienia decyzji ostatecznej Starosty [...] w sprawie przyznania prawa do stypendium od dnia 4 września 2013 r. na okres odbywania stażu, ale także orzeczenie o odmowie przyznania prawa do stypendium od dnia 4 września 2013 r.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wskazał, że zdaje sobie sprawę z faktu, iż odwołujący nie mógł mieć świadomości, że jego odwołanie od decyzji ZUS zostanie uwzględnione przez Sąd Okręgowy. Jednakże pojęcie osoby bezrobotnej nie zawiera zwrotów niedookreślonych i nie pozostawia miejsca na ich swobodną interpretację, dlatego też organy administracji nie mają możliwości orzekania na podstawie uznania administracyjnego. Ponadto bezrobotny w ramach pełnionego stażu nie nawiązuje żadnego stosunku pracy, stąd nie przysługuje mu wynagrodzenie, o którym stanowi Kodeks pracy, ale świadczenie wypłacone z Funduszu Pracy na mocy decyzji starosty, tj. stypendium.
W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na tę decyzję MW wniósł o jej zmianę poprzez "zmianę decyzji Starosty [...] z [...].08.2015 r." Jako zarzuty skargi wskazał "zarzuty z odwołania od decyzji Starosty". Podniósł, że w ramach stażu świadczył pracę i że jest osobą niesłyszącą, bez wiedzy prawniczej i nie zna się na przepisach, które spowodowały, że otrzymane stypendium stażowe musi zostać przez niego zwrócone. Zdaniem skarżącego, skoro nie można zrzec się wynagrodzenia za pracę, niezrozumiałe i niesprawiedliwe jest dla niego pozbawienie do stypendium, a zatem wynagrodzenia, za wielomiesięczną pracę, którą świadczył w ramach stażu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 1066) obejmuje badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.)– zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia lipca 2013 r. oraz postanowienie tegoż organu o wznowieniu wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz postępowania.
Decyzje te zapadły w postępowaniu wznowieniowym, uregulowanym przepisami art. 145 – 152 k.p.a., który jest jednym z nadzwyczajnych trybów służących weryfikacji decyzji ostatecznej zapadłej w postępowaniu administracyjnym. Specyfika i wyjątkowość trybu nadzwyczajnego polega m. in. na tym, że może on zostać uruchomiony wyłącznie w ściśle określonych przez prawo przypadkach, które w odniesieniu do wznowienia postępowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a.
W niniejszej sprawie postępowanie dotyczące przyznania MW stypendium w wysokości 988,40 zł miesięcznie za okres odbywania stażu, zostało wznowione z urzędu, z uwagi zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., tj. wydanie decyzji w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.
W uzasadnieniu postanowienia o wznowieniu postępowania nie wyjaśniono jaka konkretnie decyzja lub orzeczenie sądu stanowi taką podstawę w rozpoznawanej sprawie. W zaskarżonej decyzji wskazano, że "nową okolicznością faktyczną było przyznanie prawa do renty socjalnej, które to prawo ustalił dopiero Sąd Okręgowy wyrokiem z 19.02.2015 r.".
W odpowiedzi na skargę wskazano z kolei, że decyzja źródłowa Starosty [...] z dnia [...] września 2013 r. przyznająca skarżącemu prawo do stypendium w okresie odbywania stażu została wydana po odmowie przyznania mu przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawa do renty socjalnej, a następnie wyrokiem z dnia 19.02.2015 r. Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych uchylił ww. decyzję ZUS i przyznał mu prawo do renty socjalnej od dnia 28.02.2013 r. Podstawa do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. zaistniała zatem w okolicznościach, gdy decyzja Starosty o przyznaniu prawa do stypendium została wydana w oparciu o decyzję ZUS z dnia 17.04.2013 r. o odmowie przyznania prawa do renty socjalnej, która następnie została uchylona przez Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych.
W ocenie Sądu argumentacja organu wywodząca podstawę do wznowienia postępowania zarówno z zaistnienia "nowej okoliczności", jaką miałoby być przyznanie prawa do renty przez Sąd Okręgowy, co zresztą co do zasady powinno być kwalifikowane jako przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a, jak i z wydania decyzji która została następnie uchylona, jest chybiona.
Ujawnienie nowych okoliczności i dowodów może stać się podstawą do wznowienia postępowania wskazaną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ale wyłącznie w sytuacji wymienionej w tym przepisie, tj. kiedy istniały one w dniu wydania decyzji i nieznane były organowi, który wydał decyzję. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że taki przypadek nie miał miejsca, ponieważ wyrok Sądu Okręgowego, którego nota bene nie dołączono do akt sprawy ani nie przytoczono jego sygnatury, zapadł już po wydaniu decyzji źródłowej o przyznaniu stypendium z dnia [...] września 2013 r.
Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Pomiędzy decyzją organu administracji a inną decyzją musi istnieć związek przyczynowy, na który wskazuje zwrot "w oparciu". Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 9.12.2010 r., I OSK 230/10, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.), związek ten można zobrazować jako sekwencję działań prawnych organu administracyjnego, zgodnie z którą jedna decyzja lub orzeczenie sądu stanowi podstawę wydania innej decyzji. Ta druga decyzja zależna jest od pierwszej, przy czym wydanie drugiej decyzji nie jest możliwe bez wydania pierwszej. Decyzja druga jest decyzją pochodną (zależną), w tym sensie, że organ czerpie wiedzę o stosunkach prawnych lub faktycznych z orzeczenia lub z decyzji innego organu i opierając się na nich orzeka o uprawnieniach stron.
Zależność taka oznacza, że jedna decyzja stanowi podstawę wydania drugiej, przy czym wydanie tej drugiej decyzji nie będzie możliwe bez wcześniejszego wydania decyzji pierwszej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 935/10 -Lex nr 1081961).
W rozpoznawanej sprawie tego typu bezpośrednia zależność pomiędzy decyzją ZUS o przyznaniu renty socjalnej a decyzją o przyznaniu stypendium nie zachodzi. Podstawę wydania decyzji o przyznaniu stypendium stanowiła natomiast decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. o uznaniu MW za osobę bezrobotną od dnia 25.06.2010 r. Decyzja ta znajduje się w aktach sprawy i nie została ona zmieniona ani uchylona, co jest warunkiem zaistnienia przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Wydana natomiast w dniu [...] czerwca 2015 r. decyzja Starosty [...] o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej od dnia 28.02.2013 r. jest odrębną decyzją. Nie stanowi ona "zmiany" ani nie uchyla decyzji z dnia 25 czerwca 2010 r., dlatego też nie mogła być uznana za podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Jednocześnie należy zauważyć, że decyzja ta nie może być przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie, jako że znajduje się ona poza granicami sprawy, która obejmuje wznowienie postępowania i zapadłe w tym trybie decyzje.
Z przedstawionych powodów brak było w ocenie Sądu podstaw do wznowienia postępowania, a zatem obie wydane w trybie wznowienia decyzje są wadliwe, bo wydane zostały z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Taką też wadą dotknięte jest postanowienie Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. o wznowieniu postępowania, które Sąd z mocy powołanego wcześniej art. 135 P.p.s.a. objął swoją kontrolą i orzeczeniem.
Stwierdzone naruszenie przepisu art. 148 § 1 pkt 8 k.p.a. Sąd uznał za mające istotne wpływ na wynik sprawy, co przesądziło o uwzględnieniu skargi i uchyleniu zaskarżonej decyzji, jak również decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz postanowienia tegoż organu o wznowieniu postępowania, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a.