Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2006 roku znak: [...], które działając na podstawie przepisu art. 138 p 1 pkt.1 w zw. z art. 157 § 3 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2004 roku [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy z [...] czerwca 1976 roku. Zarządzenie to, ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z [...] lipca 1976 roku ustaliło granice terenów budowlanych we wsi W., przejmowanych na własność Państwa, obejmujące nieruchomości rolne stanowiące działki gruntowe stanowiące własność osób wymienionych w zarządzeniu. Przejęcia na własność Państwa wymienionych w zarządzeniu nieruchomości nastąpiło z mocy prawa, z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym, a podstawę prawną przejęcia stanowił przepis art. 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 roku o terenach budowlanych na obszarach wsi / Dz. U. nr 27 poz.216 z 1969 r./ w zw. z art. 37 ustawy z dnia 28 maja 1975 roku o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz zmianie ustawy o radach narodowych. / Dz. U. Nr 16 poz. 91/.
Wnioskiem z dnia 1 marca 2004 roku J. Ż. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z żądaniem stwierdzenia nieważności powyższego zarządzenia, ewentualnie, w przypadku stwierdzenia, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazaną na wstępie decyzją odmówiło wszczęcia postępowania wskazując, że zarządzenie, którego sprawa dotyczy stanowi akt prawa miejscowego, nie jest zaś decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a. Przepisy ustawy z 1961 roku nie przewidywały możliwości wzruszenia tego aktu w drodze postępowania administracyjnego, a wyłącznie w toku postępowania nadzorczego poprzez składanie uwag, wniosków i odwołań od projektu takiego zarządzenia.
M. Ż., następczyni prawna J. Ż. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją kolegium wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Zarzuciła naruszenie:
- - art. 104 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie i uznanie, że zarządzenie nr [...] nie jest decyzją administracyjną, podczas, gdy posiada wszystkie cechy niezbędne do takiego przyjęcia,
- - art. 107 w zw. z art. 11 k.p.a. przez naruszenie obowiązku starannego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji, organ nie wskazał bowiem jakie elementy treści zarządzenia przemawiają za uznaniem go za akt prawa administracyjnego a dyskwalifikują go jako decyzję administracyjną.
- - art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust.3 ustawy z 1961 roku przez uznanie, że skoro powyższa ustawa przewidywała możliwość składania w toku postępowania uwag, wniosków i odwołań od projektu zarządzenia, wykluczone jest stwierdzenie jego nieważności.,
- - art. 4 ustawy z 1961 roku przez błędne zastosowanie, przepis ten bowiem dotyczył sytuacji, gdy tereny budowlane wyznaczane były na podstawie art. 3-6 tej ustawy, w niniejszej zaś – podstawą wyznaczenia był tryb przewidziany w jej art. 2 ust.1.
Postanowieniem z [...] grudnia 2006 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywróciło M. Ż. termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] kwietnia 2004 roku. Natomiast decyzją z dnia [...] grudnia 2006 roku SKO utrzymało w mocy decyzję własną z [...] kwietnia 2004 roku. Na poparcie swego stanowiska organ powołał wyrok NSA z 8 lutego 2001 roku sygn. I SA 2011/99, w którym wyrażono pogląd, że zarządzenie wydane na podstawie art. 8 ust.3 ustawy z 1961 roku stanowi akt prawa miejscowego i nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a.
Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] grudnia 2006 roku [...] zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M. Ż. ponawiając zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodała, że organ nie odniósł się do okoliczności zawartych we wniosku, powołując się jedynie na wyrok NSA, nie dokonując własnej oceny zarządzenia nr [...].
Wyrokiem z dnia 3 pażdziernika 2007 roku II SA/Rz 179/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę M. Ż. uznając za zasadne stanowisko organu. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej M. Ż., Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 10 lutego 2009 roku sygn. II OSK 139/08 uchylił wyrok WSA, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia z powodu naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153 poz. 1269 z 2002 r/ sądy te sprawują w zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz.1270 z 2002 r. / zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, których dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W myśl przepisu art. 145 P.p.s.a. Sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny określone w przepisie art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.
Przedmiotem kontroli we wskazanym zakresie jest w rozpatrywanej sprawie decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy z [...] czerwca 1976 roku ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z dnia [...] lipca 1976 roku. Zarządzenie to wydane zostało na podstawie przepisu art. 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 roku o terenach budowlanych na obszarach wsi /Dz. U. Nr 27 poz. 216 z 1969 r./zwanej dalej ustawą. Zgodnie z przepisem art. 8 ustawy, prezydia powiatowych rad narodowych przejmowały na własność Państwa grunty stanowiące własność osób fizycznych oraz osób prawnych nie będących jednostkami gospodarki uspołecznionej, wyznaczone w trybie art. 2 i 3 – 6 jako tereny budowlane budownictwa mieszkaniowego i zagrodowego/ ust.1/. Przejęcie gruntów nastąpiło z mocy prawa z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym.
Przejęcie to nastąpiło w stanie wolnym od długów hipotecznych i innych obciążeń z wyjątkiem służebności gruntowych ujawnionych w księdze wieczystej lub zbiorze dokumentów / ust.3/. Zasady i tryb przejmowania terenów budowlanych regulowało rozporządzenie Rady Ministrów z 31 stycznia 1970 roku /Dz. U. Nr 3 poz. 16 z 1970 r./ wydane na podstawie art. 8 ust.5 ustawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w zarządzenia, a w uzasadnieniu decyzji, na poparcie swego stanowiska, wskazało wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2001 roku sygn. akt: I SA 2011/99, w którym Sąd ten wyraził pogląd, że zarządzenie naczelnika gminy wydane na podstawie przepisu art. 8 ust.3 ustawy z 31 stycznia 1961 r. stanowi akt prawa miejscowego i nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd podziela stanowisko NSA wyrażone w przytoczonym wyroku, że ani przepisy prawa materialnego dotyczące ustalania terenów budowlanych przejmowanych na wskazanej podstawie, ani przepisy k.p.a. nie przewidywały możliwości ich wzruszania na drodze postępowania administracyjnego, a wyłącznie w toku postępowania nadzorczego. Przepisy ustawy przewidują bowiem / art. 4 ust. 3 / zgłaszanie uwag i wniosków dotyczących projektu przez mieszkańców wsi i zainteresowanych jednostek gospodarki uspołecznionej i organizacji społecznych, w okresie wyłożenia do wglądu projektu wyznaczenia terenów budowlanych.
Zmiana obszaru terenów budowlanych wyznaczonych na budownictwo mieszkaniowe, zagrodowe i gospodarcze oraz usługowe iadministracyjne na obszarach wsi mogła być dokonana, zgodnie z art. 6 ustawy, w drodze uchwały prezydium powiatowej rady narodowej podjętej po zasięgnięciu opinii prezydium gromadzkiej rady narodowej oraz przedstawicieli wsi.
Żądanie stwierdzenia nieważności zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy skarżąca oparła na przepisie art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a. który stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rozpatrując sprawę Sąd nie stwierdził takiego naruszenia przez organy przepisów prawa, które uzasadniałoby zastosowanie przytoczonego przepisu. Zarządzenie, jako prawo powszechnie obowiązujące na terenie gminy jest przepisem prawa miejscowego a jego wzruszenie nie leży w kompetencjach organu administracji państwowej i nie jest załatwiane w trybie przepisów postępowania administracyjnego. Zaskarżanie uchwał lub zarządzeń organów gminy następuje w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 8 marca 1990 r.o samorządzie gminnym / Dz. U. Nr 142 poz. 1591 z 2001 r., a wcześniej następowało trybie ustaw o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego z 20 lipca 1983 r./ Dz. U. nr 26 poz. 183 z 1988 r./ oraz ustawy o radach narodowych z 25 stycznia 1958 / Dz. U. Nr 26 poz.139 z 1975 r./. W tej sytuacji odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest w pełni uprawniona.
Zarzuty skargi zmierzają do wykazania, że zarządzenie Naczelnika Gminy nr [...] stanowi decyzję administracyjną zaskarżalną w trybie przepisów k.p.a. Sąd nie podziela tego stanowiska, dlatego wskazując na powyższe argumenty – skargę oddalił w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a.