Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2010r. znak: [...] Dyrektor Izby Celnej (DIC), działając na podstawie art. 221 w zw. z art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od swojej decyzji z dnia [...] marca 2010r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych utrzymał ją w mocy.
Sprawę zainicjował wniosek A. Sp. z o.o. o zmianę załącznika do decyzji Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] lutego 2004r. znak: [...] zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] wobec zmiany właściciela lokalu stanowiącego punkt gier. Do wniosku załączono umowę dzierżawy powierzchni w lokalu użytkowym zawartą z nowym dysponentem lokalu oraz kserokopię zaświadczenia o wpisie tego podmiotu do ewidencji działalności gospodarczej.
Decyzją z dnia [...] marca 2010r. Dyrektor Izby Celnej umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu 1 stycznia 2010r. weszła w życie ustawa z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009r. Nr 201, poz. 1540), która nie przewidziała możliwości przedłużenia zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych udzielonych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, co skutkowało wygaśnięciem z dniem 10 lutego 2010r. (tj. upływem terminu obowiązywania) udzielonego wnioskodawcy zezwolenia. Powyższe spowodowało z kolei bezprzedmiotowość niniejszego postępowania dotyczącego zmiany tego zezwolenia.
Odwołanie od tej decyzji złożyła A. Sp. z o.o. w [...] wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uwzględnienie wniosku, ewentualnie o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w pierwszej instancji. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła:
- - wydanie z naruszeniem art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej przez bezpodstawne uznanie wniosku o zmianę zezwolenia za bezprzedmiotowy w związku z odmową uwzględnienia wniosku o przedłużenie zezwolenia inna decyzją, w sytuacji gdy decyzja o odmowie przedłużenia zezwolenia została w ustawowym terminie zaskarżona, a zatem kwestia przedłużenia zezwolenia jako prawomocnie i ostatecznie nie zakończona świadczy jednocześnie o przedmiotowości niniejszej sprawy,
- - wydanie z naruszeniem art. 253a Ordynacji podatkowej w zw. z art. 135 ust. 1 ustawy o grach hazardowych w części nie dotyczącej zmiany miejsca urządzania gry,
- - prowadzenie postępowania na podstawie przepisów ustawy o grach hazardowych, której projektu - jako stanowiącego przepisy techniczne - nie notyfikowano do Komisji Europejskiej wbrew wymogom dyrektywy nr 98/34/WE oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych i zmieniającego go rozporządzenia z dnia 6 kwietnia 2004r., co powoduje bezskuteczność regulacji wskazanej ustawy. Spółka zarzuciła nadto przewlekłe prowadzenie niniejszego postępowania, które toczyło się blisko 3 miesiące, a zatem sprawy nie zakończono w ustawowym terminie.
Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia [...] lipca 2010r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2010r. W motywach organ powołał się na art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 1992r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004r. Nr 4, poz. 27 z późn. zm.), wedle którego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych udziela się na okres 6 lat, natomiast z dalszej części tego artykułu wynika, że podmiot, któremu wygasa zezwolenie może wystąpić o jego przedłużenie na okres kolejnych 6 lat. Zgodnie jednak z art. 129 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych, działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia jej w życie, prowadzona jest do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń przez podmioty, którym ich udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej.
Odnosząc się do twierdzenia strony, iż postępowanie niniejsze jest przedmiotowe, bowiem rozstrzygnięcie wydane w sprawie przedłużenia zezwolenia zostało zaskarżone, a zatem nie jest ostateczne, DIC podniósł, że wspomniana decyzja umarzająca postępowanie dotyczące przedłużenia zezwolenia, z uwagi na obowiązujące regulacje ustawowe, nie ma żadnego wpływu na okres obowiązywania zezwolenia tzn. nie przedłuża tego okresu. Na podstawie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych Spółka uzyskała prawo prowadzenia tej działalności w oznaczonym okresie i tego prawa nie została pozbawiona. Skoro więc zezwolenie to wygasło, jego zmiana stała się bezprzedmiotowa.
Mając z kolei na uwadze zarzut Spółki odnośnie do kwestionowania przez organ możliwości dokonywania zmiany decyzji ostatecznych w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. i art. 253a § 1 Ordynacji podatkowej DIC podniósł, iż jest on nieuzasadniony, bowiem umorzenie postępowania wobec jego bezprzedmiotowości jest orzeczeniem formalnym, a zatem wydawanym bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, do którego doszłoby w razie zmiany bądź odmowy zmiany przedmiotowego zezwolenia.
DIC wskazał, iż wbrew twierdzeniom odwołującej się Spółki, przedmiotowe postępowanie nie mogło zakończyć się przed wejściem w życie ustawy o grach hazardowych, a przewlekłość postępowania nie mogła być przyczyną zastosowania rozwiązań nowej ustawy i skutkować odmową uwzględnienia wniosku, skoro wniosek ten skierowany został do organu w styczniu 2010r., a wiec pod rządami nowej ustawy.
Ponadto upływ terminów załatwienia sprawy, które mają charakter procesowy nie pozbawia organu podatkowego zdolności do orzekania w sprawie przed nim zawisłej. Wydana zatem po przekroczeniu ustawowego terminu decyzja jest ważna i skuteczna.
Dyrektor Izby Celnej wskazał, iż naruszenie przez ustawodawcę krajowego wspólnotowych procedur legislacyjnych tj. procedury notyfikacji ustawy o grach hazardowych zgodnie z wymogami Dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych nie stanowi przesłanki do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Po pierwsze bowiem wskazany obowiązek nie dotyczy wszystkich projektów przepisów krajowych, które mogą dotyczyć usług społeczeństwa informacyjnego, a jedynie szczególnie przeznaczonych dla usług społeczeństwa informacyjnego. Wszystkie zatem inne przepisy mające wpływ na usługi nie podlegają obowiązkowi notyfikacji. Notyfikacji nie wymagają ponadto przepisy, które jedynie pośrednio, w sposób domniemany lub incydentalny dotyczą usług społeczeństwa informacyjnego, tj. przepisy, które dotyczą ogólnie działalności gospodarczej, bez uwzględniania typowych procedur technicznych dla dostawy usług społeczeństwa informacyjnego.
DIC podkreślił, że adresatem dyrektyw są państwa członkowskie, nie zaś ich poszczególne organy bądź instytucje. W ocenie DIC, do jego kompetencji nie należy zatem ocena, czy państwo należycie implementowało dyrektywę. Za niewykonanie bądź nienależyte wykonanie dyrektywy odpowiedzialność ponosi bowiem państwo członkowskie, nie zaś jego poszczególne organy.
DIC dodał, że ustawa o grach hazardowych jest obowiązującym aktem prawnym, wydanym zgodnie z krajową procedurą legislacyjną i nie będącym w kolizji z żadnym bezpośrednim aktem normatywnym stanowionym przez prawo wspólnotowe. Nadto Trybunał Konstytucyjny nie orzekł o jej sprzeczności z Konstytucją ani też Europejski Trybunał Sprawiedliwości nie wydał orzeczenia o jej sprzeczności z prawem wspólnotowym.
Decyzję DIC z dnia [...] lipca 2010r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. A. Sp. z o. o. ponawiając zarzuty odwołania. Dodatkowo podniosła, iż kwestionowana decyzja została podjęta z naruszeniem art. 202 § 1 pkt 2 ustawy
Ordynacja podatkowa poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organ z urzędu zobowiązany był do zawieszenia postępowania do czasu rozpatrzenia przez sąd administracyjny skargi na decyzję umarzającą postępowanie w sprawie przedłużenia zezwolenia z [...].02.2004r. Spółka wniosła o uchylenie w całości skarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Nadto strona skarżąca zawnioskowała o:
- - zwrócenie się w trybie art. 193 Konstytucji RP do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, co do zgodności art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych z art. 2 Konstytucji RP,
- - zwrócenie się do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości o orzeczenie w trybie prejudycjalnym w przedmiocie wykładni art. 34 TFEU (dawny art. 28 TWE) i art. 36 TFEU (dawny art. 30 TWE), w sytuacji, gdy przepisy ustawy o grach hazardowych przewidujące zakaz organizowania gier na automatach o niskich wygranych we wszystkich miejscach publicznych i prywatnych, z wyjątkiem kasyn stanowią środek o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych w rozumieniu art. 34 TFEU, a zakaz ten chociaż uzasadniony względami porządku publicznego i ochrony zdrowia ludzi sprzeczny jest z art. 36 TFEU, jako że cele te mogą zostać osiągnięte przy pomocy mniej restrykcyjnych środków, jak też o wykładnię art. 49 TFEU (dawny art. 43 TWE) i art. 56 TFEU (dawny art. 49 TWE), w sytuacji, w której przepisy ustawy o grach hazardowych przewidujące zakaz prowadzenia przez państwo członkowskie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych stanowią przeszkodę dla swobody świadczenia usług i swobody przedsiębiorczości,
- - zwrócenie się do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości o orzeczenie w trybie prejudycjalnym w przedmiocie wykładni dyrektywy 98/34 zmienionej dyrektywą 98/48 w przypadku braku poddania ustawy o grach hazardowych procedurze notyfikacji do Komisji Europejskiej, a której przepisy należy uznać za przepisy techniczne w rozumieniu art. 11 pkt 11 tej dyrektywy.
Strona skarżąca podniosła, że brak dopełnienia obowiązku notyfikacji do Komisji Europejskiej powoduje bezskuteczność przepisów technicznych, co oznacza, że nie można się na nie powoływać wobec jednostek oraz, że jednostki mogą się z kolei powoływać na fakt naruszenia przez państwo zobowiązań związanych z procedurą notyfikacyjną przed sądem krajowym, na którym ciąży obowiązek odmowy zastosowania krajowego przepisu. W ocenie Spółki, przepisy ustawy o grach hazardowych a to: art. 135 ust. 2 wprowadzający zakaz zmiany lokalizacji miejsc urządzania gier), art. 144 (derogujący ustawę o grach i zakładach wzajemnych), art. 129 ust. 1 (dotyczący prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych) i art. 118 (nakazujący do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosowanie jej przepisów) są przepisami technicznymi w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji (...).
Tym samym są one bezskuteczne. Skutkiem z kolei takiego stanu rzeczy winno być zaś uznanie, iż decyzja wydana została bez podstawy prawnej, a więc narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. lub art. 247 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej (w razie nie uznania przez Sąd, iż cała ustawa o grach hazardowych, a nie tylko niektóre jej przepisy, jest bezskuteczna), czego konsekwencją powinno być stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby
Celnej wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację kwestionowanej decyzji. Odnosząc się do zarzutu braku zwieszenia postępowania w oparciu o art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej wskazał, że jest on nieuzasadniony, bowiem rozstrzygnięcie przez sąd administracyjny w sprawie dotyczącej przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nie stanowi rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w rozumieniu powyższego przepisu. Zwrócił uwagę, iż prowadzone przez Sąd postępowanie we wskazanej sprawie stanowi realizację zadań kontrolnych sądów administracyjnych nad działalnością administracji publicznej.
Natomiast orzekanie merytoryczne należy do właściwości poszczególnych organów administracyjnych. Rozstrzygnięcie więc w kwestii przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych należy do jego kompetencji i nie zmienia tego fakt poddania jego rozstrzygnięć kontroli sądowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270), określanej dalej jako P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie takiego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego, określonymi w art. 145 § 1 P.p.s.a. Ponadto wskazać należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli zgodności z prawem sprawowanej przez Sąd w niniejszym postępowaniu była decyzja Dyrektora Izby Celnej utrzymująca w mocy własną decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...]. W sprawie nie jest kwestionowane, iż zezwolenie to (decyzja Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...].02.2004r.) wydane zostało na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 1992r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004r. Nr 4, poz. 27), która w art. 36 ust. 1 przewidywała udzielenie takiego zezwolenia na okres 6 lat. Wniosek o zmianę powyższego zezwolenia (w zakresie dotyczącym danych osobowych właściciela lokalu, w którym gry są urządzane) złożony został przez stronę w dniu 12 stycznia 2010r. (data nadania w urzędzie pocztowym). Umarzając postępowanie wnioskiem tym zainicjowane organ miał na uwadze fakt wygaśnięcia zezwolenia, którego postępowanie to dotyczy.
W ocenie Sądu, stanowisko organu należy uznać za słuszne. Zgodnie z art. 208 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005r. Nr 8, poz. 60 z późn.zm.), stanowiącym podstawę prawną pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności w razie przedawnienia zobowiązania podatkowego, organ podatkowy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przesłanką umorzenia postępowania jest zatem jego bezprzedmiotowość, która może powstać zarówno przed jego wszczęciem, jak też i w jego toku, a powodujące ją przyczyny mogą mieć charakter podmiotowy bądź przedmiotowy. Ta ostatnia zachodzi wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania, odnośnie do którego mogłoby zapaść w sprawie określone rozstrzygnięcie. Niniejsza sprawa dotyczy zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.
Jak już wyżej zaznaczono, zezwolenie takie wydane zostało na okres 6 lat. Zawierało ono zatem dodatkową klauzulę ograniczającą jego działanie przez wprowadzenie ograniczenia czasowego dla realizacji uprawnień z niego płynących. Termin ten w niniejszej sprawie ma charakter rozwiązujący tzn., iż jego upływ powoduje wygaśnięcie uprawnień wynikających z zawierającego go aktu. Upływ czasu, na który wydano decyzję oznacza więc, iż przestaje ona funkcjonować w obrocie prawnym. Eliminacja ta następuje automatycznie, z mocy samego prawa. Skoro zaś decyzja nie istnieje na skutek wygaśnięcia, to brak jest możliwości prowadzenia wobec niej jakichkolwiek postępowań administracyjnych, zaś te które już wszczęto winny zostać umorzone. Upływ terminu skutkuje zatem wyłączeniem dopuszczalności jakiejkolwiek weryfikacji decyzji rozstrzygającej o konkretnych uprawnieniach bądź obowiązkach jednostki.
Prawidłowo zatem, zdaniem Sądu, Dyrektor Izby Celnej ocenił skutki upływu ważności zezwolenia z dnia [...] lutego 2004r. Oczywistym jest, iż decyzja o ewentualnej zmianie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach jest z nim w sposób ścisły związana w znaczeniu takim, iż przedmiotem decyzji o zmianie zezwolenia jest właśnie to zezwolenie. Aby zatem doszło do merytorycznego orzekania w przedmiocie owej zmiany zezwolenie to musi istnieć w obrocie prawnym w dniu, w którym zapada decyzja modyfikująca. W dacie rozstrzygania przez Dyrektora Izby Celnej tj. [...] marca 2010r. w przedmiocie zmiany zezwolenia z [...].02.2004r. zezwolenie to już nie obowiązywało, jako że uprawnienia z niego wynikające Spółka mogła realizować do dnia 10.02.2010r. W sytuacji zaś, gdy uprawnienia takie wygasły z tym dniem z mocy prawa, bezcelowym było merytoryczne orzekanie w przedmiocie ich zmiany.
Moc prawna zezwolenia ograniczona bowiem została do określonego w nim przedziału czasowego. Ograniczenie okresu obowiązywania stanu prawnego ukształtowanego decyzją przekłada się również na ograniczenie możliwości wdrożenia względem niej postępowań administracyjnych i przesądza o sposobie zakończenia postępowań już wszczętych, wykluczając orzekanie merytoryczne na rzecz jedynie orzeczenia formalnego (umorzenie postępowania).
Należy w tym miejscu podkreślić, że samo wszczęcie postępowania w przedmiocie zmiany danej decyzji nie powoduje automatycznie przedłużenia jej bytu prawnego. Wprawdzie, na co zwraca uwagę skarga, składająca ją Spółka wystąpiła do właściwego organu o przedłużenie zezwolenia, którego dotyczy niniejsza sprawa, a postępowanie w tym zakresie nie zakończyło się jeszcze prawomocnie, jednak – w ocenie Sądu – nie może to mieć znaczenia dla orzekania. Ewentualne bowiem pozytywne dla Spółki rozstrzygnięcie, a zatem przedłużające obowiązywanie zezwolenia z [...].02.2004r., będzie mogło stanowić przesłankę wznowienia niniejszego postępowania sądowego.
Sąd nie odnosi się do szczegółowo uzasadnionego zarzutu, iż decyzja wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009r. Nr 201, poz. 1540 ze zm.), której projektu nie notyfikowano do Komisji Europejskiej, jako że w istocie regulacje powołanego aktu prawnego, poza jego art. 8, nie stanowiły podstawy orzekania w postępowaniu administracyjnym. Wspomniany wyże przepis stanowi z kolei, że do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Ordynacja podatkowa, chyba że ustawa stanowi inaczej. Jest to zatem wyłącznie przepis proceduralny, wskazujący jedynie tryb, w jakim danego rodzaju sprawy mają być rozpatrywane.
Jak już wskazano, przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowi decyzja DIC utrzymująca własną decyzję o umorzeniu postępowania. Tego rodzaju orzeczenie nie ma zaś charakteru merytorycznego, a jedynie formalny, powodując skutek procesowy polegający na przerwaniu stosunku procesowego między stroną a organem. Dlatego też analiza przepisów prawnych materialnych, które nie miały zastosowania w sprawie byłaby zupełnie bezprzedmiotowa.
Z tej samej przyczyny Sąd nie wystąpił zgodnie z żądaniem skargi tak do Trybunału Konstytucyjnego, jak też do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w zakresie wskazanym przez stronę skarżącą, jako że powołane w skardze przepisy nie stanowiły podstawy prawnej orzekania w niniejszej sprawie.
Z uwagi na brak podstaw do uwzględnienia skargi Sąd oddalił ją na podstawie art. 151 P.p.s.a.