Uzasadnienie
Przedmiotem skargi KP jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO w [...]") z dnia [...] stycznia 2016 roku, znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2015 roku, znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego ustalenia na gruncie przebiegu linii granicznej pomiędzy działką nr 187 stanowiącą własność Pani KP a działką nr 186 stanowiącą własność pana BR i przekazania tej sprawy do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w [...].
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.
Wnioskiem z dnia 11 marca 2013 roku (data wpływu do organu – 10 kwietnia 2013 roku) TP zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o rozgraniczenie pomiędzy działką nr 187 a działką nr 186 położonymi w [...]. Według twierdzeń wnioskodawcy jest on właścicielem działki nr 187, a właścicielem działki nr 186 jest BR.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 roku, znak: [...] Prezydent Miasta [...], powołując się na art. 29, 30, 31 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku – Prawo geodezyjne i kartograficzne, Dz. U. 2010r. nr 193, poz. 1287 ze zm, dalej w skrócie: "pgik". oraz art. 35 i 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postepowania administracyjnego, Dz. U. 2013r. poz. 267 ze zm.; dalej w skrócie: "Kpa" wszczął, z wniosku pana TP, postępowanie rozgraniczeniowe celem ustalenia przebiegu linii granicznej pomiędzy działką nr 187 stanowiącą własność pana TP, a działką nr 186 stanowiącą własność pana BR. W postanowieniu wyznaczono również uprawnionego geodetę do przeprowadzenia czynności rozgraniczeniowych. Pismem z dnia 28 czerwca 2013 roku geodeta poinformował organ, że w stosunku do działki nr 187 istnieje podwójny stan prawny.
Pismem z dnia 23 lipca 2013 roku TP wniósł o "wycofanie rozgraniczenia pomiędzy działką nr 186 i 187. Wezwany do organu na okoliczność cofnięcia wniosku, właściciel działki nr 186 – BR, oświadczył w dniu 30 lipca 2013 roku, że wyraża zgodę na umorzenie postępowania. Dwa dni później, tj, w dniu 1 lipca 2013 roku, cofnął wcześniejszą zgodę i wniósł o kontynuowanie postępowania rozgraniczeniowego.
Pismem z dnia 6 sierpnia 2013 roku organ poinformował TP, że nie może uwzględnić wniosku o umorzenie postępowania, albowiem na taką formułę zakończenia postepowania nie wyraziła zgody druga strona postępowania, co jest wymagane treścią art. 105 § 2 Kpa.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 roku, znak [...] organ zawiesił z urzędu postępowanie na mocy art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 Kpa wzywając jednocześnie TP do wystąpienia do sądu celem złożenia wniosku o wpisanie w Księdze Wieczystej właściwej dla działki nr 187 aktu własności ziemi [...] w terminie 14 dni od dnia otrzymania postanowienia. W dniu 19 marca 2015 roku, na wniosek organu, Sąd Rejonowy w [...] doręczył zaopatrzone w klauzulę prawomocności postanowienie z dnia [...] grudnia 2014 roku, sygn. [...] w przedmiocie stwierdzenia i działu spadki po TK, SK, z którego wynika, że właścicielem działki nr 187 jest KP.
W dniu 20 marca 2015 roku TP zwrócił się do organu o odjęcie zawieszonego postępowania i umorzenie postępowania, albowiem właścicielem działki nr 187 jest obecnie KP.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 roku, znak: [...] organ podjął zawieszone postępowanie.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 roku, znak [...], na podstawie art. 61 § 4 w zw. z art. 10 Kpa organ zawiadomił KP o toczącym się z wniosku TP postępowaniu rozgraniczeniowym, uznając iż jako właściciel działki nr 187 jest ona stroną tego postepowania.
W dniu 27 kwietnia 2015 roku, Pani KP wystąpiła do organu o rozgraniczenie pomiędzy jej działką nr 187 a działką nr 186 stanowiącą własność BR.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 roku, nr [...] SKO w [...], w oparciu o art. 61a i art. 123 § 1 Kpa odmówiło wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z wniosku KP pomiędzy działkami nr 186 i 187. Organ wywiódł, że postępowanie w tym przedmiocie zostało już wszczęte z wniosku TP – postanowienie o wszczęciu postępowania z dnia 10 maja 2013 roku, nr [...] - i aktualnie jest w toku. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 roku, nr [...] KP została poinformowana, że jest stroną tego postępowania i będzie powiadamiana o dalszych etapach postępowania. Przedmiotowe okoliczności pozwoliły organowi na wniosek, że w sprawie ma zastosowanie art. 61a § 1 Kpa, w związku z czym jest on zobligowany odmówić wszczęcia postępowania.
Wezwaniami z dnia 8 sierpnia 2015 roku, na podstawie art. 29 i 30 pgik zawiadomiono KP oraz BR, że w dniu 31 sierpnia 2015 roku odbędzie się ustalenie granic działki nr 187 z działką nr 186. Jak wynika z protokołu granicznego z dnia 31 sierpnia 2015 roku, nr [...] strony miały odmienne stanowisko co do przebiegu granicy pomiędzy ich działkami. Biegły stwierdził, że granica prawna pomiędzy działkami powstała w dniu 4 listopada 1971 na mocy ustawy uwłaszczeniowej, lecz nigdy nie była ustalona ani zamierzona. Finalnie pani KP nie wyraziła zgody na podpisanie protokołu, nie zgadzając się na przebieg granicy zgodnie z ewidencją gruntów, ani ustaloną w roku 1998 operatem nr [...]. Ustalenie to zostało potwierdzone przez geodetę w opinii z 3 września 2015 roku. Biegły stwierdził nadto, że granica wskazana przez KP nie jest zgodna z granicą ewidencyjną, natomiast granica wskazana przez BR pozostaje z nią w zgodności.
Nie ma dokumentów, w oparciu o które możliwe byłoby ustalenie granicy prawnej; granica ewidencyjna powstała w oparciu o operat z 1998 roku, nr [...] i w pewnych odcinkach jest ona niezgodna z granicą obecnie wskazaną w ewidencji gruntów; nie ma możliwości ustalenie ostatniego spokojnego stanu posiadania. Konkluzja opiniującego wyrażała stanowisko, że granice pomiędzy działką nr 186 a 187 możliwa jest do ustalenia wyłącznie przed sądem powszechnym.
Zawiadomieniem z dnia 22 października 2015 roku Prezydent Miasta [...] poinformował, że w sprawie rozgraniczenia działki 187 i 186 zgromadzono już całość materiału wyjaśniającego, i że można się z nim zapoznać w terminie 7 dni.
Decyzją z dnia [...] listopada 2015 roku, znak: [...] Prezydent Miasta [...], działając w oparciu o art. 29, art. 30, art. 34 ust. 1 i 2 pgik umorzył postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące ustalenia na gruncie przebiegu linii granicznej pomiędzy działka nr 187 stanowiącą własność pani KP, a działką nr 186, stanowiącą własność pana BR, wszczęte na podstawie postanowienia z dnia 10 maja 2013 roku, znak: [...] i przekazał sprawę z urzędu Sądowi Rejonowemu w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania, wskazał w szczególności na brak możliwości ustalenia przebiegu granicy prawnej oraz spór stron w tym zakresie. Stosownie do art. 34 ust. 1 pgik w razie nie zawarcia ugody przez strony oraz braku możliwości wydania decyzji o rozgraniczeniu z uwagi na brak materiału prawnego, organ jest zobowiązany do umorzenia postępowania i przekazania sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi.
Decyzję doręczono KP w dniu 19 listopada 2015 roku. W dniu 1 grudnia 2015 roku, odwołanie od decyzji z dnia [...] listopada 2015 roku złożyli KP, TP (pod odwołaniem widnieją podpisy obu wskazanych osób). Zarzucono w nim, że w 1976 roku TP otrzymał Akt Własności ziemi na 0,58 ha. Na podstawie tego dokumentu wydzielono działki pod zabudowę. Operat z 1998 roku jest niezgodny z prawdą, a wskazane w nim granice zostały zmienione przez geodetę – TK – już po złożeniu pod nim podpisu przez TP i jego syna G. W 2013 roku poinformowano TP, że jego Akt Własności Ziemi jest nieważny, w związku z czym przeprowadzono postępowanie spadkowe po TK, SK, wskutek którego właścicielem działki nr 187 została KP. Granice wskazane przez geodetę w wyniku rozgraniczenia z dnia 31 sierpnia 2015 roku są wadliwe, gdyż powinny przebiegać zgodnie ze wskazaniem odwołującego się, a więc około 2 metrów w głąb działki nr 186.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 roku, nr [...] SKO w [...], po rozpatrzeniu odwołania TP, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa umorzyło postępowanie odwoławcze.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 roku, nr [...] SKO w [...], po rozpatrzeniu odwołania KP, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymało w mocy kwestionowaną decyzję. Po streszczeniu przebiegu postępowania przed organem I instancji SKO w [...] stwierdziło, że w sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania i przekazania sprawy do rozpoznania przez sąd powszechny – art. 34 § 2 pgik. Decyzję doręczono KP w dniu 8 lutego 2016 roku.
Skargą z dnia 25 lutego 2016 roku, KP, działając przez pełnomocnika – swojego męża - TP zaskarżyła decyzję SKO w [...] z dnia [...] stycznia 2016 roku nr [...]. Skarżąca w sposób obszerny opisała, jak doszło do nabycia prawa własności działki nr 187 oraz w jaki sposób – jej zdaniem – niezgodnie z prawem zmieniono przebieg linii granicznych rozgraniczających ją z działką nr 186. Skarżący czują się oszukani przez geodetę, który sporządzał operat 1998 roku.
W odpowiedzi na skargę SKO w [...] powołało się na argumentację i oceny ujawnione w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie: "ppsa"), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie sąd stwierdza, że decyzje wydane przez organy obu instancji są wadliwe i jako takie podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego.
Postępowanie rozgraniczeniowe może zostać wszczęte z urzędu lub na wniosek, jednakże wszczęcie go z urzędu dopuszczalne jest wyłącznie przy scaleniu gruntów, a także jeżeli jest brak wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia – art. 30 ust. 1 i ust. 2 pgik. W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte wnioskiem TP z dnia 11 marca 2013 roku (data wpływu do organu – 10 kwietnia 2013 roku). Wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek, kształtuje tak zainicjowaną sprawę administracyjną w sensie podmiotowym. Stroną jest w takiej sytuacji wnioskodawca oraz ewentualnie inne podmioty spełniające kryteria, o jakich mowa w art. 28 Kpa. Jeżeli w toku postępowania organ pierwszej instancji dojdzie do wniosku, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony, zobowiązany jest zakończyć postępowanie administracyjne, dając temu wyraz w odpowiedniej formie procesowej; ma obowiązek umorzyć postępowanie administracyjne, na podstawie art. 105 § 1 Kpa.
W analizowanej sprawie bezsporne jest, że już w toku postępowania administracyjnego przed organem I instancji ustalono, iż TP, jako podmiot nieposiadający praw do działki nr 187 nie posiada przymiotu strony. Jest to okoliczność bezsporna, albowiem przyjął ją nie tylko organ, ale i wnioskodawca, czego wyrazem było jednoznacznie sformułowane żądanie umorzenia postępowania – pismo TP z dnia 20 marca 2015 roku, k. 12 akt adm. organu I instancji. W takiej konfiguracji procesowej obowiązkiem organu było zakończenie sprawy administracyjnej, która stała się podmiotowo bezprzedmiotowa – art. 105 § 1 Kpa. Tymczasem prowadzące postępowanie organy przestały - w sensie procesowym - "zauważać" - TP. Przestały kierować do niego pisma procesowe, nie był również adresatem decyzji organu
I instancji. Organ I instancji, z urzędu, zawiadomił właściciela działki 187 o toczącym się z wniosku TP postępowaniu i dokonał niejako podstawienia procesowego, uznając iż od tego momentu stroną postępowania nie jest już TP, a jest nią wstępująca w jego miejsce KP. Co więcej w postanowieniu, którym zawiadomiono KP o toczącym się postępowaniu (postanowienie z dnia [...] kwietnia 2015 roku, znak [...], k. 14 akt. organu I inst.) zaznaczono, że postępowanie to toczy się z wniosku TP. Nadanie czynnościom procesowym organu takiej formuły jest niedopuszczalne.
Należy odnotować, że organ I instancji, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 roku, nr [...] SKO w [...], w oparciu o art. 61a i art. 123 § 1 Kpa odmówił wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z wniosku KP, argumentując, że postępowanie w tym przedmiocie się już toczy. Organ nie zauważył, iż w analizowanej sytuacji nie zachodziła tożsamość spraw, albowiem brak było tożsamości podmiotowej stron postępowania; wniosek o wszczęcie postępowania składają dwa różne podmioty. Obowiązkiem organu było rozstrzygnąć, który z wnioskodawców posiadał przymiot strony i w zależności od wyniku tej weryfikacji odpowiednio zareagować procesowo. W niniejszej sprawie należało umorzyć postępowanie z wniosku TP i wszcząć postępowanie z wniosku KP. Postępowanie wszczęte na wniosek podmiotu nie posiadającego legitymacji do żądania podejmowania przez organ czynności należy umorzyć, a organ winien rozważyć możliwość wszczęcia tegoż postępowania z urzędu, bądź na wniosek podmiotu uprawnionego – wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. VII SA/Wa 2007/15.
Wadliwości postępowania organu I instancji nie konwaliduje wydana przez SKO decyzja z dnia [...] stycznia 2016 roku, nr [...], którą po rozpatrzeniu odwołania TP, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa umorzono postępowanie odwoławcze. Zauważyć bowiem należy, że decyzję o takim kierunku rozstrzygnięcia, wydaje się, gdy bezprzedmiotowość dotyka wyłącznie postępowania przed organem II instancji, czego nie da się stwierdzić w niniejszej sprawie. Bezprzedmiotowość postępowania ujawniła się w toku postępowania przed organem I instancji, z chwilą powzięcia – w odpowiedniej formie procesowej – informacji, że właścicielem działki nr 187 nie jest wnioskodawca, TP. Właściwą formułą załatwienia sprawy przez SKO byłaby więc decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, a więc decyzja uchylająca decyzję organu I instancji i umarzająca postępowanie w sprawie – zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 maja 2016 r., sygn. II SA/Op 153/16, lex LEX nr 2056599.
Uwzględniając naprowadzone oceny i wnioski sąd stwierdza, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania - art. 105 § 1 Kpa - które niewątpliwie miało wpływ na jej wynik, i z tego względu sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ppsa uchylił decyzję organu I i II instancji.
Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią przedstawione oceny i wnioski i zakończą postępowanie wszczęte z wniosku TP w odpowiedniej formie procesowej.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 ppsa.