Uzasadnienie
Uzasadnienie
Wnioskiem z [...] listopada 2019 r. Spółdzielnia w D. zwróciła się do Starosty [...] o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów w stosunku do nieruchomości położonej w D., obr. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obj. KW nr [...].
Postanowieniem z [...] listopada 2019 r. nr [...] Starosta [...] orzekł o odmowie wydania zaświadczenia we wnioskowanym zakresie.
Wskazał, że z danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków oraz z księgi wieczystej wynika, że objęta wnioskiem działka jest niezabudowana, a zatem nie spełnia wymogów określonych w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 916 ze zm.).
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Spółdzielnia, wnioskując o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając mu:
- - naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o przekształceniu (...) poprzez błędne jego zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że przedmiotowy grunt nie jest objęty zakresem działania ww. ustawy, podczas gdy działka nr [...] jest zabudowana na cele mieszkaniowe, gdyż cała infrastruktura dla dostawy mediów do nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe objętej działką nr [...] znajduje się na działce nr [...], nadto zadaszenie wejścia do budynku zlokalizowanego na działce nr [...], a także część schodów do ww. budynku także znajduje się na działce nr [...],
- - naruszenie art. 7, art. 77 § 1 względnie art. 218 § 2 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego.
Wojewoda, działając na podstawie art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 4a ustawy o przekształceniu (...), postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu (...), z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Na skutek przekształcenia, prawo użytkowania przestaje istnieć, a dotychczasowy użytkownik wieczysty staje się właścicielem nieruchomości. Skutek przewidziany w art. 1 ustawy uzależniony został od spełnienia przesłanek wyznaczonych przez zakres przedmiotowy ustawy. Został on ustalony w szczególności w jej art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 3. W świetle tej regulacji, przekształcenie odnosi się do gruntów zabudowanych wyłącznie na cele mieszkaniowe. Pojęcie gruntów zabudowanych zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 1 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym gruntem zabudowanym na cele mieszkaniowe jest nieruchomość zabudowana wyłącznie budynkami:
- 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub
- 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub
- 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.
Z treści tych przepisów wynika jednoznacznie, że przekształceniu podlegać będą grunty zabudowane tzw. infrastrukturą towarzyszącą, niezbędną do racjonalnego korzystania z budynków mieszkalnych, pod warunkiem, że znajduje się ona na gruntach zabudowanych budynkami mieszkalnymi. W rozpoznawanej sprawie objęta wnioskiem Spółdzielni działka nr [...] nie odpowiada kryteriom zaliczenia do gruntu zabudowanego budynkami mieszkalnymi. Z tej przyczyny jako zasadne Wojewoda ocenił stanowisko organu I instancji, które zostało właściwie udowodnione i znalazło potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym.
Odnosząc się zaś do zarzutów podniesionych w zażaleniu wyjaśnił, że mimo, że na przedmiotowej działce znajduje się zadaszenie wejścia do budynku posadowionego na działce nr [...], a także część schodów oraz infrastruktura dla dostawy mediów do ww. budynku, to jest to jedynie tzw. infrastruktura towarzysząca niezbędna do racjonalnego korzystania z budynków mieszkalnych. Brak jest na niej usytuowania budynków mieszkalnych, których istnienie jest warunkiem koniecznym do możliwości zastosowania ustawy, a co za tym idzie wydania stosownego zaświadczenia o przekształceniu.
Odnosząc się do podniesionego w zażaleniu zagadnienia dotyczącego wykładni pojęcia nieruchomości Wojewoda podał, że stosownie do art. 46 § 1 ustawy Kodeks cywilny, nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Z kolei, zgodnie z art. 24 ust. 1 zd. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, dla każdej nieruchomości prowadzi się odrębną księgę wieczystą, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Wojewoda wyjaśnił, że wykładnia pojęcia nieruchomości była przedmiotem wielu orzeczeń Sądu Najwyższego i zgodnie z dominującą w nich koncepcją - nieruchomością jest część powierzchni ziemskiej, dla której urządzono księgę wieczystą. Innymi słowy obowiązuje zasada (koncepcja wieczystoksięgowa): jedna księga wieczysta - jedna nieruchomość (uchwała Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt III CZP 8/13).
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na postanowienie Wojewody złożyła Spółdzielnia, wnioskując o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Kwestionowanemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:
- - art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o przekształceniu (...) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przekształceniu podlegają grunty zabudowane tzw. infrastrukturą towarzyszącą niezbędną do racjonalnego korzystania z budynków mieszkalnych, o ile ta infrastruktura znajduje się na gruncie zabudowanym budynkami mieszkalnymi, a w konsekwencji przyjęcie, że działka [...] nie jest objęta działaniem ustawy. Zdaniem skarżącej, tzw. infrastruktura towarzysząca może znajdować się na gruncie niezabudowanym budynkami mieszkalnymi, istotne jest żeby grunt ten wraz z instalacją pozostawał w związku funkcjonalnym z gruntem zabudowanym budynkami mieszkalnymi. Spółdzielnia wskazała, że działka [...] objęta jest działaniem ustawy, gdyż cała infrastruktura dostawy mediów do nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe – działka nr [...], znajduje się na działce nr [...], nadto zadaszenie wejścia do budynku na działce [...], a także część schodów do tego budynku znajdują się na działce nr [...];
- - art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o przekształceniu (...) poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy zadaszenie wejścia do budynku zlokalizowanego na działce nr [...] oraz część schodów do ww. budynku znajdują się na działce nr [...], co przemawia za uznaniem, że działka [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym (jego częścią), a zatem uległa przekształceniu na podstawie ww. ustawy.
Spółdzielnia zarzuciła nadto naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., względnie art. 218 § 2 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy a mianowicie okoliczności, czy w przypadku gdy budynek mieszkalny częściowo jest posadowiony na dwóch sąsiadujących ze sobą nieruchomościach, to przekształceniu podlegają obie nieruchomości, czy tylko jedna. W przypadku uznania, że obie – to wyjaśnienie czy w przypadku gdy zadaszenie wejścia do budynku oraz część schodów do tego budynku znajduje się na innej działce to można mówić o budynku mieszkalnym posadowionym na dwóch nieruchomościach podlegających przekształceniu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w kwestionowanym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).
Przedmiotem zaskarżonego postanowienia Wojewody i poprzedzającego go postanowienia Starosty [...] jest odmowa wydania skarżącej Spółdzielni zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu (położonej w D., obr. nr [...] działki nr [...]) w prawo własności.
Stosując wskazane wyżej kryteria kontroli Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno postanowienie organu II jak i I instancji – wbrew zarzutom skargi - nie narusza tak norm prawa procesowego jak i materialnego.
Przede wszystkim należy zauważyć, że w sprawie dla jej prawidłowego załatwienia zostały w sposób dokładny i wyczerpujący ustalone wszystkie okoliczności faktyczne. Wynika z nich, że działka nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, a stanowiąc własność Skarbu Państwa, pozostaje w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni w D. oraz [...] innych podmiotów (właścicieli wyodrębnionych mieszkań). Natomiast na objętej wnioskiem działce nr [...] – stanowiącej własność Spółdzielni i pozostającej w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni w D. - posadowiona jest infrastruktura techniczna umożliwiająca korzystanie z budynku mieszkalnego na działce nr [...], zadaszenie wejścia do tego budynku oraz część prowadzących do innego schodów.
Okoliczności te nie są kwestionowane, a sporna pozostaje ich kwalifikacja na gruncie stanowiącej materialnoprawną podstawę wydanych postanowień ustawy o przekształceniu (...) z dnia 20 lipca 2018 r.
Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu (...), z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, podstawę ujawnienia prawa własności gruntów w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie wydane przez organy wskazane w pkt 1 - 4.
Powyższe w sposób bezsprzeczny wskazuje, że opisana ustawa dotyczy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe. Pojęcie gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe zostało zdefiniowane w art. 1 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami:
- 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub
- 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub
- 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.
Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że wymienione w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy obiekty i urządzenia budowlane, aby mogły podlegać przekształceniu, muszą znajdować się na tym samym gruncie co budynki mieszkalne. Znajduje to dodatkowe potwierdzenie w ust. 5 tego artykułu, który stanowi, że obiekty i urządzenia budowlane, o których mowa z ust. 2, z dniem przekształcenia stają częścią składową gruntu, na którym znajdują się budynki mieszkalne.
Ponieważ ustawa z 20 lipca 2018 r. nie definiuje pojęcia nieruchomości, wobec czego należy odwołać się do definicji nieruchomości zawartej w Kodeksie cywilnym. Zgodnie z jego art. 46 § 1, nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności.
Zgodnie natomiast z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, dla każdej nieruchomości prowadzi się odrębną księgę wieczystą, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej.
Prowadzi to do konkluzji, że aby możliwe było przekształcenie:
- 1) wskazane obiekty muszą znajdować się na tej samej nieruchomości co budynek mieszkalny, a co za tym idzie muszą dzielić jej los prawny.
- 2) musi istnieć związek funkcjonalny pomiędzy korzystaniem z budynków mieszkalnych, a funkcją realizowaną przez te obiekty.
Oznacza to, że jeżeli obiekty i urządzenia budowlane stanowią odrębną nieruchomość od budynków mieszkalnych i są dla nich urządzone odrębne księgi wieczyste, to nawet gdy te obiekty i urządzenia umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, nie podlegają wskazanej regulacji, gdyż nie dzielą w takiej sytuacji losu prawnego budynku mieszkalnego (jeżeli zatem obiekty te będą znajdowały się na innej nieruchomości o odrębnym stanie prawnym i niezabudowanej budynkiem mieszkalnym, nie podlega ona przekształceniu).
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że działki nr [...] i nr [...] stanowią odrębne nieruchomości i mimo że na drugiej z nich posadowiona jest infrastruktura techniczna umożliwiająca korzystanie z budynku mieszkalnego na działce nr [...], zadaszenie wejścia do tego budynku oraz część prowadzących do innego schodów, to tylko pierwsza z nich jest zabudowana budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Tym samym, o ile umożliwia to prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...], to jednak równocześnie nie powoduje, że nieruchomość na której są położone (działka nr [...]) powinna być w rozumieniu wskazanych przepisów traktowana jak zabudowana na cele mieszkaniowe, gdyż ona sama nie jest takim budynkiem mieszkalnym zabudowana.
Niezależnie od powyższego, należy także zwrócić uwagę na regulacje dotyczące wydawania zaświadczeń uregulowane w Dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z jego art. 217 § 1, organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie do § 2 tego artykułu, zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;
- 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
Zaświadczenie jest czynnością polegającą na urzędowym potwierdzeniu istniejącego stanu rzeczy (dotyczącego faktów lub prawa). Jest ono - w myśl art. 218 § 1 k.p.a. – wydawane na podstawie posiadanych rejestrów i ewidencji bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu.
Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może wprawdzie przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.), jednak jak pozostaje to utrwalone w doktrynie i orzecznictwie sądowym, postępowanie to spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych obejmujące wyjaśnienie, czy dane w nich zawarte odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego którego poświadczenia domaga się zainteresowany (nie jest dopuszczalne dokonywanie w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu).
Ze znajdujących się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów oraz odpisu z księgi wieczystej wynika, że nieruchomość obejmująca objętą wnioskiem Spółdzielni o wydanie zaświadczenia działkę nr [...] jest niezabudowana. Ponieważ zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o przekształceniu (...), zaświadczenie potwierdzające przekształcenie stanowi podstawę do ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków, wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie względem działki nr [...] (które jest możliwe wyłącznie w stosunku do nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym jedno- lub wielorodzinnym) doprowadziłoby równocześnie do wewnętrznej sprzeczności tych dokumentów.
Z omówionych przyczyn orzekające w sprawie organy administracji prawidłowo odmówiły wydania wnioskującej Spółdzielni zaświadczenia o żądanej treści, dokonując prawidłowej wykładni przepisów ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu (...), co wyklucza zasadność zarzutów skargi naruszenia w szczególności jej art. 1 ust. 2 pkt 1 i 3. Z opisanych już wyżej przyczyn chybione są także zarzuty naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 218 § 2 K.p.a.
Skutkowało to oddaleniem skargi jako niezasadnej, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Sprawa - stosownie do art. 120 w zw. z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. - została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.