Uzasadnienie
Przedmiotem skargi JM (skarżącej) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] o:
- 1. odmowie przyznania świadczenia wychowawczego na rzecz DM ur. 26.09.2004 r.;
- 2. przyznaniu świadczenia wychowawczego na rzecz WM ur. 3.07.2006 r. i SM ur. 2.11.2010 r., na okres od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r.
Uzasadniając swoją decyzję Wójt wskazał, że świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł, względnie 1 200 zł w przypadku dziecka niepełnosprawnego. Organ podał, że na podstawie złożonego wniosku oraz dołączonych do niego dokumentów ustalono, iż WM legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, ważnym do stycznia 2019 r. W skład dochodów pięcioosobowej rodziny skarżącej za 2017 r. wchodzą: dochód skarżącej w wysokości 32 3776,80 zł oraz dochód jej męża w wysokości 39 650,26 zł, obliczone na podstawie przedstawionych zaświadczeń. Oznacza to, że miesięczny dochód na osobę w rodzinie wynosi 1 200,45 zł, a zatem przekracza kryterium dochodowe warunkujące przyznanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie.
JM wniosła odwołanie od tej decyzji w części dotyczącej odmowy przyznania świadczenia wychowawczego na rzecz jej pierwszego dziecka. Zdaniem skarżącej organ I instancji winien zaokrąglić kwotę dochodu przypadającego na osobę w rodzinie do pełnych złotych, a zatem w opisywanej sprawie – kwotę 0,45 zł zaokrąglić "w dół". Niezależnie od powyższego podniosła, że potrzeby wszystkich jej dzieci są takie same, wobec czego odmowę przyznania świadczenia wychowawczego na rzecz pierwszego dziecka w rodzinie uznać należy za dyskryminującą z uwagi na wiek.
Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Zdaniem Kolegium, organ I instancji wydał zaskarżone rozstrzygnięcie w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny sprawy, w tym właściwie ustalił dochód przypadający na osobę w rodzinie skarżącej. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podało, że zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2134 z późn. zm.) – dalej: "u.p.p.", pod pojęciem dochodu należy rozumieć dochód w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1952 z późn. zm.) – dalej: "u.ś.r.". Stosownie zaś do art. 2 pkt 2 u.p.p., dochód członka rodziny stanowi przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem przepisów dotyczących utraty i uzyskania dochodu.
Organ odwoławczy podniósł, że ustawodawca w sposób ścisły określił zasady przyznawania świadczenia wychowawczego, nie pozostawiając tej kwestii w jakimkolwiek stopniu uznaniu organów administracji. Przekroczenie kwoty kryterium dochodowego skutkuje zatem brakiem możliwości przyznania świadczenia wychowawczego na rzecz pierwszego dziecka w rodzinie, nawet jeżeli kwota przekroczenia jest niewielka.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożonej na te decyzję JM wniosła o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w zakresie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego na rzecz jej pierwszego dziecka w rodzinie.
Zdaniem skarżącej, zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny sprawy oraz z naruszeniem art. 32 i art. 33 Konstytucji RP. Powtarzając argumentację sformułowaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca podniosła, że kwota przekroczenia kryterium dochodowego winna zostać zaokrąglona w "w dół", tak jak wskakuje to chociażby art. 63 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 800 z późn. zm.). Z kolei skoro rodzina, macierzyństwo i rodzeństwo znajdują się pod ochroną Rzeczypospolitej Polskiej, a w świetle postanowień Konstytucji RP obowiązuje zakaz dyskryminacji, pozbawienie pierwszego dziecka w rodzinie prawa do świadczenia wychowawczego z powodu przekroczenia kryterium dochodowego stanowi złamanie tego zakazu oraz naruszenie unormowań ustawy zasadniczej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., wskazując, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 1 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r., poz. 2134, ze zm.) – w skrócie "u.p.p.". Zgodnie z art. 4 ust. 2 i 3 tej ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka do dnia ukończenia przez dziecko 18. roku życia. Wysokość świadczenia wynosi 500,00 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie (art. 5 ust. 1), z tym, że na pierwsze dziecko przysługuje ono, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł (art. 5 ust. 3), a w przypadku rodziny z dzieckiem niepełnosprawnym – 1.200 zł.
W postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją organy przyznały skarżącej świadczenie wychowawcze na córki WM SM, natomiast odmówiły przyznania świadczenia wychowawczego na "pierwsze dziecko" – DM z uwagi na uzyskanie dochodu przekraczającego kryterium dochodowe, uprawniające do tego świadczenia. Przy czym w przypadku rodziny skarżącej kryterium to zgodnie z art. 5 ust. 4 u.p.p. wynosi 1200 zł, jako że córka W legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, ważnym do 31.01.2019 r.
W ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci zdefiniowane zostały pojęcia "dochodu rodziny" i "dochodu członka rodziny". Przez dochód rodziny należy rozumieć sumę dochodów członków rodziny (art. 2 pkt 4 u.p.p.), a przez dochód członka rodziny przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3 (art. 2 pkt 2 u.p.p.). Przepis art. 7 ust. 1-3 ustawy określa zasady uwzględniania utraty i uzyskania dochodu.
W zakresie "dochodu" ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci odsyła natomiast do przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych (art. 2 pkt 1 u.p.p.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. a ustawy z dnia z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2220) ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie - oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób m.in. przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne.
W przypadku rodziny skarżącej składającej się z 5 osób na dochód złożyły się dochody skarżącej oraz jej męża – PM, osiągnięte w roku kalendarzowym poprzedzającym okres na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego – czyli w 2017 r.
Wysokość dochodu poszczególnych członków rodziny nie jest przez skarżącą kwestionowana – została ona ustalona na podstawie dołączonych dokumentów z ZUS i Urzędu Skarbowego i wynosi odpowiednio 32376,80 zł (skarżąca) oraz 39650,26 zł, (jej mąż)., łącznie 72027,06 w 2017 r. Dochód ten w rozliczeniu miesięcznym na członka rodziny wynosi więc 1200 zł 45 gr i przekracza o 0,45 zł kryterium dochodowe przewidziane w art. 5 ust. 4 u.p.p.
Opierając się na wykładni językowej ww. przepisu organy odmówiły przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko – Damiana, z czym nie zgadza się skarżąca, odwołując się do przepisów Konstytucji RP statuujących równość wszystkich wobec prawa i zakaz dyskryminacji w życiu społecznym z jakiejkolwiek przyczyny.
Sąd przychyla się do stanowiska skarżącej, wskazując na konieczność skorzystania w niniejszej sprawie z innych, pozajęzykowych metod wykładni.
W ocenie Sądu odmowa przyznania świadczenia wychowawczego w sytuacji przekroczenia przez skarżącą kryterium dochodowego o 0,45 zł nie uwzględnia wykładni celowościowej art. 5 ust. 4 u.p.p. ani przepisów Konstytucji RP dotyczących ochrony rodziny (art. 18), zapewnienia rodzinie w uzasadnionych wypadkach prawa do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (art.
- 71) oraz pomocy osobom niepełnosprawnym w zabezpieczeniu egzystencji (art. 69).
O ile bowiem niesporne jest, że kwota kryterium dochodowego jest "sztywną" granicą, której przekroczenie co do zasady uniemożliwia przyznanie świadczenia wychowawczego i wyłączona jest w tym zakresie jakakolwiek uznaniowość organu, o tyle przekroczenie tej granicy w rozpoznawanej sprawie o kwotę stanowiąca niepełny złoty, szczególnie w sytuacji rodziny wielodzietnej, wychowującej niepełnosprawne dziecko, nie może pozbawiać tej rodziny prawa do świadczenia wychowawczego i musi prowadzić do uwzględnienia specyfiki konkretnego przypadku.
Najistotniejszy jest bowiem cel świadczenia wychowawczego wskazany w art. 4 ust. 1 u.p.p., jakim jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. W ocenie Sądu cel ten może zostać w niniejszej sprawie spełniony bez naruszenia przesłanek przyznawania świadczenia wychowawczego, w tym dotyczących kryterium dochodowego, a z odwołaniem się do ogólnej zasady zaokrąglania kwot do pełnych złotych. Zasad ta może mieć w sprawie zastosowanie, bowiem ustalając kryterium dochodowe ustawodawca posłużył się wartościami obejmującymi kwoty podane w pełnych złotych – odpowiednio 800 zł i 1200 zł.
Należy ponadto wskazać, że w zakresie obliczeń arytmetycznych dotyczących kwot pieniężnych, istnieją w systemie prawa przepisy, które zakładają zaokrąglanie należnych kwot do pełnych złotych. Taki przepis zawiera nawet ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci – art.5 ust. 2 zd. drugie u.p.p. - zaokrągla przyznaną kwotę świadczenia do 10 groszy w górę, podobne zaokrąglenia zawiera też ustawa o podatku dochodowym od osób fizycznych - w art. 45c. Takim przepisem jest w szczególności powoływany w skardze art. 63 § 1 Ordynacji podatkowej. Stanowi on, że podstawy opodatkowania, kwoty podatków, odsetki za zwłokę, opłaty prolongacyjne, oprocentowanie nadpłat oraz wynagrodzenia przysługujące płatnikom i inkasentom zaokrągla się do pełnych złotych w ten sposób, że końcówki kwot wynoszące mniej niż 50 groszy pomija się, a końcówki kwot wynoszące 50 i więcej groszy podwyższa się do pełnych złotych, z zastrzeżeniem § 1a i 2.
W ocenie Sądu nie ma przeszkód, by takie zasady obliczeń znajdujące oparcie w wykładni systemowej i celowościowej art. 5 ust. 4 u.p.p., zastosować w niniejszej sprawie, przyjmując, że kwota 45 groszy stanowi wartość możliwą do pominięcia.
Z tych przyczyn Sąd uznał przyjętą przez organy interpretację art. 5 ust. 4 u.p.p. za nieprawidłową, co wskazuje na naruszenie tego przepisu, które miało wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.
Rozpatrując ponownie odwołanie JM Kolegium będzie związane oceną prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu.