Uzasadnienie
SA/Rz 30/04
Decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. Nr [....] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2003r. Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Z. P. pozwolenia na budowę pawilonu usługowego branży gastronomicznej w zabudowie szeregowej, dwukondygnacyjnego z tarasem, nie-podpiwniczonego - na działkach Nr ewid. 1323/64 i 1323/34 położonych przy ul P. w S. wraz z przełożeniem przyłącza energetycznego kablowego NN i przyłącza wody.
W jej podstawie prawnej wskazał art. 138 § 1 pkt 1 kpa.
Z uzasadnienia decyzji i akt postępowania administracyjnego wynika, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę pawilonu gastronomicznego w zabudowie szeregowej złożyła Z. P. w dniu 13 sierpnia 2003 r. dołączając doń dokumentację wymienioną w tymże wniosku.
Decyzją z dnia [...] września 2003 r. opisaną wyżej Prezydent Miasta zatwierdził przedstawiony przez nią projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę pawilonu usługowego branży gastronomicznej w zabudowie szeregowej, dwukondygnacyjnego z tarasem, niepodpiwniczonego - na działkach Nr ewid.1323/64 i 1323/4 położonych przy ul. P. w S., wraz z przełożeniem przyłącza energetycznego kablowego NN i przyłącza wody.
W jej motywach stwierdził, że inwestycja odpowiada planowemu przeznaczeniu terenu a wnioskodawczyni przedłożyła dokumenty wymienione w art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. 2000, Nr 106, poz. 1126, ze zm.).
Sprzeciw Spółdzielni Mieszkaniowej zgłoszony w toku postępowania nie wydaje się być uzasadniony, gdy zważy się, że wnioskodawczyni nabyła prawo wieczystego użytkowania działek, na których ma być zlokalizowana budowa -właśnie od tej Spółdzielni.
Odwołanie od tej decyzji do Wojewody złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa w S. będąca użytkownikiem wieczystym działki Nr ewid. 1323/71 sąsiadującej z terenem projektowanej inwestycji domagając się jej uchylenia.
Podniosła w nim, że na działce 1323/34, której użytkownikiem wieczystym jest wnioskodawczyni wybudowany został w 1994r. pawilon usługowy branży gastronomicznej, obecnie kawiarenka piwna. W 2000 r. wnioskodawczyni stała się użytkownikiem wieczystym działki sąsiedniej i wszczęła procedurę związaną z rozbudową istniejącego pawilonu. W tym też czasie mieszkańcy zaczęli składać skargi do Spółdzielni na uciążliwość związaną z funkcjonowaniem pawilonu. Grupa członkowska Osiedla P. złożyła wniosek o likwidację pijalni piwa.
Mimo sprzeciwu Spółdzielni wyrażającej wolę mieszkańców wnioskodawczyni uzyskała decyzję o warunkach zabudowy zagospodarowania terenu. Odwołanie Spółdzielni od tej decyzji nie zostało uwzględnione
Spółdzielnia zaznaczyła, że interwencje kierowane przez nią do właścicielki lokalu, mające na celu zapewnienie spokoju mieszkańcom są bezskuteczne. Dodatkowo zarzuciła, że pozwolenie narusza przepis § 12 ust. 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.)
Wyjaśniła także, iż w dacie kiedy zbywała prawo do działki na rzecz wnioskodawczyni nie było skarg na działalność punktu usługowego ze strony mieszkańców osiedla.
Wojewoda nie uwzględnił odwołania i decyzją opisaną na wstępie utrzymał mocy decyzję pierwszoinstancyjną.
W jej uzasadnieniu stwierdził, iż decyzja została wydana w oparciu o ostateczną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę Z. P. przedłożyła dokumenty wymagane art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Złożyła też oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomościami objętymi pozwoleniem. Projekt budowlany posiada wymagane przepisami opinie, między innymi: rzeczoznawcy do spraw bezpieczeństwa i higieny pracy, rzeczoznawcy do spraw higieniczno- sanitarnych i rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Inwestycja nie narusza też przepisów techniczno- budowlanych, bowiem powoływany przez stronę odwołującą przepis § 12 ust.3 pkt 1 lit. a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.) dotyczy nowoprojektowanych budynków a nie przebudowy istniejących. Przedstawione w projekcie usytuowanie pawilonu handlowego wynika z zatwierdzonej przez Zarząd Miasta koncepcji architektonicznej a tym samym z ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2002 r. [...].
Skargę na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa w S. domagając się uchylenia decyzji obu instancji.
W jej uzasadnieniu zarzuciła, że organ rozpatrujący wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, pomimo ewidentnego usytuowania projektowanego pawilonu w granicy z terenem skarżącej, wydał decyzję bez uzyskania jej zgody na takie usytuowanie. Narusza to przepis § 12 ust.3 pkt. 1 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury, który stanowi, iż odległość zabudowy od granicy działki budowlanej w przypadku równoległego do granicy sytuowania ściany budynku wynosi 3 lub 4 m w zależności, czy ściana posiada otwory okienne lub drzwiowe.
Mimo złożenia przez skarżącą takiego zarzutu w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta Wojewoda nie zajął w tej sprawie stanowiska, stwierdzając jedynie lapidarnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "Powołany przez Spółdzielnię Mieszkaniową przepis rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczy obiektów nowoprojektowanych, a nie przebudowy istniejących." Stwierdzenie to jest pozbawione podstawy prawnej, bo zgodnie z §2 ust. 1 powołanego rozporządzenia, jego przepisy stosuje się zarówno przy projektowaniu i budowie, jak i rozbudowie i przebudowie budynków. Z zaskarżonej decyzji wynika wprost, iż istniejący pawilon przed przystąpieniem do zasadniczych robót winien być rozebrany. Tym samym, przepisy rozporządzenia - wbrew temu, co twierdzi Wojewoda - mają zastosowanie w niniejszej sprawie.
Skarżąca zarzuca, że w przedmiotowym stanie faktycznym nie może mieć zastosowania § 12 ust. 6 rozporządzenia, a zwłaszcza pkt 1, gdyż z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie wynika, by nowobudowany obiekt mógł być usytuowany ścianą zewnętrzną bezpośrednio w granicy działki budowlanej.
W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżone decyzje są niezgodne z prawem, winny ulec uchyleniu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. W polemice argumentami jej argumentami zaznaczył, że przepis art. 12 ust. 6 wspomnianego rozporządzenia dopuszcza odmienne sytuowanie budynków, jeśli wynika to z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Po myśli art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), zwanej skrótem P.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i miedzy tymi organami a organami administracji rządowej (§1). Kontrola ta sprawowana jest co do zasady pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2).
Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nrl53, poz. 1270), zwanej dalej w skrócie Pp.s.a. stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§1).
Poddawszy zaskarżoną decyzję takiej właśnie kontroli, Sąd doszedł do konkluzji, że decyzja ta, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji dotknięte są naruszeniem prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obliguje go do uwzględnienia skargi.
Przedmiotem decyzji jest zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.
Pozwolenie takie w dacie podjęcia decyzji zaskarżonej mogło być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. (art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.03, Nr 207, poz. 2016, ze zm.), zwanej dalej ustawą.
Z przepisu tego wynika, że sprawa o wydanie pozwolenia na budowę może się toczyć wyłącznie na wniosek strony. Wniosek taki jest wiążący dla organu w tym znaczeniu, że organ uznawszy, iż spełnione są prawem przewidziane wymogi uwzględnia go i udziela pozwolenia na budowę zgodnie z wnioskiem albo odmawia wydania pozwolenia, jeżeli wymogi te nie zostały spełnione a wniosek nie został zmodyfikowany. Wykluczone jest natomiast udzielnie pozwolenia na budowę odbiegającego od treści żądania zawartego we wniosku, o ile przed jego rozstrzygnięciem nie został on zmodyfikowany bowiem udzielenie pozwolenia w takiej sytuacji naruszałoby przepis art. 32 ust 4 pkt 1 ustawy.
Wadą tego rodzaju dotknięta jest wydana przez organ I instancji decyzja, bowiem wniosek Z. P. dotyczył pozwolenia na budowę pawilonu gastronomicznego w zabudowie szeregowej na działkach Nr ewid. 1323/34 i 1323/36, zaś pozwolenie dotyczy pawilonu położonego na działkach 1323/64 i 1323/34.
Sąd ma świadomość, że takie określenie działek we wniosku a w szczególności wskazanie działki Nr 1323/36 może być następstwem pomyłki inwestora, jako, że jej oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością dotyczy działki 1323/64 i 1323/34 i tychże działek dotyczy decyzja o w.z.i z.t., jednak wobec faktu, iż wskazanie numeru ewidencyjnego działki stanowi obligatoryjny element wniosku oraz okoliczności jego nie zmodyfikowania przed wydaniem decyzji ostatecznej, nie może pominąć tego naruszenia prawa przy ocenie zaskarżonej decyzji, która utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji.
Za uzasadniony uznał Sąd zarzut skargi odnośnie nie wyjaśnienia kwestii zgodności z prawem usytuowania obiektu w granicy działki należącej do strony skarżącej.
Ocena prawidłowości takiego usytuowania wymagała dokonania w pierwszej kolejności kwalifikacji robót budowlanych, których dotyczy decyzja w aspekcie przepisu art. 3 pkt 6 i 7 ustawy a szczególności rozważenia, czy jest to wykonywanie nowego obiektu, czy też jego odbudowa, bądź rozbudowa. Od zakwalifikowania bowiem robót budowlanych zależy zakres możliwych odstępstw od wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 75, poz.690, ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, w tym także odnośnie wynikającego z § 12 ust. 1 wymogu usytuowania budynku w stosunku -do granicy działki sąsiedniej.
O ile bowiem z § 2 ust 1 rozporządzenia wynika, że zasadą jest stosowanie jego przepisów przy budowie, w tym także odbudowie, rozbudowie nadbudowie i przebudowie budynków, o tyle ust. 2 tego przepisu ustanawia wyjątek od tej zasady, dopuszczając inny, niż przewidziany w rozporządzeniu sposób spełnienia ustanowionych nim wymagań przy nadbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków - stosownie do wskazań wymienionych w tym przepisie ekspertyz.
Organ II instancji zakwalifikował wprawdzie sporne roboty budowlane, jako przebudowę, jednak poglądu tego zakwestionowanego skardze, w żaden sposób nie uzasadnił, choć związał z nim istotne konsekwencje w postaci wyłączenia wymogu zachowania odległości od granicy działki strony skarżącej. Wymagał on szczegółowego uzasadnienia, tym bardziej, że z projektu budowlanego nie wynika, by obiekt, którego dotyczy pozwolenie miał powstać w wyniku przebudowy w rozumieniu zachowania elementów istniejącego wcześniej obiektu a strona skarżąca twierdzi, że obiekt istniejący zostanie całkowicie rozebrany, zaś na podstawie kwestionowanego pozwolenia wybudowany zostanie nowy obiekt.
Utrzymując zaskarżoną decyzje organ II instancji wyraził jednocześnie pogląd, iż usytuowanie obiektu w granicy działki wynika "z zatwierdzonej przez Zarząd Miasta koncepcji architektonicznej a tym samym z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu....".
Pomijając okoliczność, że w aktach sprawy brak wspomnianej koncepcji architektonicznej, zauważyć wypadnie, że przepis § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzania pozwala na sytuowanie budynku bez otworów w ścianie zewnętrznej przy granicy działki, jeżeli wynika to z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z tekstu powoływanej przez organ decyzji o w.z.i z.t. usytuowanie budynku w granicy nie wynika. Z kolei załącznik do tej decyzji obejmuje jedynie linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie bez oznaczonych odległości od granicy działki.
Nie wyjaśnienie w sposób dokładny zarzutów strony skarżącej podnoszonych w odwołaniu i nie odniesienie się do nich w sposób wyczerpujący w uzasadnieniu decyzji dowodzi naruszenia art. 7, 77 §1, 8, i 11 kpa a także 107 §3 kpa.
Naruszenie to, obok wykazanego wyżej naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Sąd uznał za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia eliminację z obrotu prawnego decyzji obu instancji.
Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi w tej części, w której podważa ona celowość usytuowania inwestycji w związku z sąsiedztwem bloków mieszkalnych, bowiem zarówno Sąd, jak i organy administracji co do zasady kontrolują zaskarżone decyzje w aspekcie ich zgodności z prawem, z wyłączeniem innych kryteriów oceny.
W postępowaniu ponownym organy wyjaśnią, jaki jest rzeczywisty zakres wniosku inwestora, dokonają kwalifikacji wnioskowanych robot budowlanych w świetle przepisu art. 3 pkt 6 i 7 ustawy i ocenią zgodność projektowanej inwestycji z przepisami obowiązującego prawa, w tym techniczno budowlanymi i wydadzą decyzję odpowiadającą poczynionym ustaleniom i przepisom prawa..
Z przytoczonych wyżej względów, Sąd w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit.c Ppsa uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzje organu I instancji.
Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 152 tej ustawy orzekł, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonywana do chwili uprawomocnienia się wyroku.