Uzasadnienie
Zaskarżonym do Sądu postanowieniem Wojewoda działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., aktualnie Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a.") stwierdził, że odwołanie E.S. oraz W.Z. reprezentowanego przez pełnomocnika Ł.T. od decyzji Starosty [....] z dnia [...] września 2015 r., Nr [...] zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi gminnej łączącej skrzyżowanie drogi krajowej nr 4 i drogi wojewódzkiej nr 985 z drogą powiatową nr 1298R" na działkach wyszczególnionych w sentencji decyzji, zlokalizowanych w miejscowości N. gm. [...], wniesione zostały z uchybieniem terminu przewidzianego do ich złożenia w art. 129 §2 K.p.a.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postępowanie w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej reguluje ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm., dalej: "ustawa"), która w art. 11 f ust. 3 (przepisie szczególnym do art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a.") przewidziała możliwość zawiadomienia stron postępowania o wydaniu decyzji w drodze publicznych obwieszczeń. Zgodnie z tym przepisem wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej.
Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Organ podkreślił przy tym, że zawiadomienie o wydaniu decyzji w trybie art. 11 f ust. 3 ustawy wysyłane na adres wskazany w katastrze nieruchomości posiada jedynie walor informacyjny, bez możliwości wywodzenia z faktu jego doręczenia skutków procesowych doręczenia decyzji. Skuteczność domniemanego prawnie doręczenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych skutkami prawnymi tej decyzji związana jest zatem z publicznym zawiadomieniem o wydaniu decyzji, poprzez obwieszczenia w urzędzie organu wydającego tę decyzje, w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg w ich obszarze projektowanej drogi publicznej na stronach internetowych tej gminy i w prasie lokalnej.
Zgodnie z art. 49 K.p.a. strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego obwieszczania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi, w tych przypadkach zawiadomienie lub doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia.
W przypadku, gdy publiczne ogłoszenie obwieszczenia o wydaniu decyzji dokonywane jest w różnych miejscach i za pomocą różnych środków przekazu dopuszczonych przez art. 11 f ust. 3 ustawy należy ustalić dzień, w którym obwieszczenie o wydaniu decyzji zostało zamieszczone najpóźniej i ten traktować jako dzień doręczenia decyzji przez publiczne ogłoszenie.
Organ wskazał, że w niniejszej sprawie postępowanie zakończone decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2015 r., Nr [...] zostało wszczęte na wniosek Wójta Gminy [...], któremu decyzję doręczono w dniu [...]września 2015 r., o czym świadczy znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji.
O wydaniu zaskarżonej decyzji Starosta [...] zawiadomił strony w trybie obwieszczenia: w dniach 16-30 września 2015 r.- tablica ogłoszeń Starostwa Powiatowego w [...], 16-30 września 2015 r. - strona internetowa Starostwa Powiatowego w [...], 16-30 września 2015 r. – tablica ogłoszeń Urzędu Gminy w [...], 18 września do 2 października 2015 r. – strona internetowa Urzędu Gminy w [...], 26 września 2015 r. - prasa lokalna "O.".
Na tej podstawie organ przyjął, że doręczenie decyzji stronom nastąpiło w dniu 30 września 2015 r.tj. 14 dni od dnia najwcześniej opublikowanego obwieszczenia, a termin do wniesienia odwołania rozpoczął bieg od 1 października 2015 r.
Jednocześnie organ powołując się na art. 129 § 2 K.p.a. wskazał, że odwołanie można wnieść dopiero po doręczeniu decyzji. Wniesienie odwołania przed tą datą jak i po upływie 14 dni od doręczenia jest traktowane jako wniesione z uchybieniem terminu, powołał wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 53/11 (to i pozostałe powołane w sprawie orzeczenia dostępne w centralnej bazie orzeczeń i informacji o sprawach cbois.nsa.gov.pl).
W świetle powyższego organ przyjął, że zarówno odwołanie E.S. nadane w placówce pocztowej w dniu 23 września 2015 r. jak i odwołanie pełnomocnika W.Z. z dnia 29 września 2015 r.- przed doręczeniem decyzji, zostały wniesione z uchybienie terminu.
W skardze na to postanowienie W. Z. wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie art. 11 f ust. 3 w zw. z art. 11 d ust. 5 ustawy i art. 2 i 21 Konstytucji RP polegające na błędnej wykładni i przyjęciu, że w stosunku do osób, co do których ustawa przewiduje obowiązek wysłania zawiadomienia o wydaniu decyzji, znajduje zastosowanie forma doręczenia przez obwieszczenie i liczenie terminu do wniesienia odwołania od tej formy doręczenia, a także, że doręczenie na adres wskazany w katastrze nieruchomości ma charakter wyłącznie informacyjny, a także naruszenie przepisów postępowania tj. art. 49 K.p.a. polegające na nieprawidłowym liczeniu terminu do wniesienia odwołania i przyjęciu, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyczerpujące przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego wskutek dokonania błędnej wykładni art. 11 f ust. 3 ustawy i nieustalenie kiedy Skarżącemu doręczono zawiadomienie o wydaniu decyzji.
W uzasadnieniu Skarżący podnosi, że zawiadomienie otrzymał w dniu 16 września 2015 r., w związku z czym jego odwołanie z dnia 23 września 2015 r. należy uznać za wniesione z zachowaniem terminu. Podniósł również, że gdyby zaakceptować pogląd organu, że zawiadomienie o wydaniu decyzji, o którym mowa w art. 11 f ust. 3 ustawy ma charakter jedynie informacyjny i nie ma żadnego znaczenia procesowego, to określenie w tym przepisie skuteczności doręczenia takiego zawiadomienia należałoby uznać za regulację zbędną, co sprzeciwia się zasadzie racjonalności ustawodawcy. Na tle tego przepisu Skarżący wyróżnił trzy rodzaje podmiotów w zakresie sposobu zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz o wydaniu decyzji kończącej postępowanie i każdej z tych trzech kategorii podmiotów przypisał określony niezależny sposób zawiadamiania: w odniesieniu do wnioskodawcy - zwykłe doręczenie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, do właścicieli i użytkowników wieczystych - doręczenie indywidualnych decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości, do pozostałych stron niebędących właścicielami i użytkownikami wieczystymi nieruchomości objętych o wydanie decyzji- obwieszczenie.
W stosunku do podmiotów, którym przepis ustawy nakazuje wysyłanie zawiadomienia o wydaniu decyzji termin do wniesienia odwołania powinien zacząć biec od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji.
Powołując się na wyrok NSA z dnia 4 marca 2014 r, sygn. akt II SA/Bk 1146/13, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 248/15 wskazał, że "w przypadku, gdy przepis ustawy nakazuje wysyłanie zawiadomienia o wydaniu decyzji, termin do wniesienia odwołania biegnie od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej."
Naruszenie przepisów konstytucyjnych uzasadnił tym, że zaproponowana przez organ wykładnia przepisu art. 49 K.p.a. w pewnych okolicznościach może prowadzić do naruszenia praw osób zawiadamianych w trybie indywidualnym o wydaniu decyzji, przez chociażby skrócenie realnego terminu wniesienia odwołania, w sytuacji gdy organ dokona obwieszczenia wcześniej niż dany podmiot otrzyma zawiadomienie.
W odpowiedzi na skargę organ w opozycji do Skarżącego powołał postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 1770/14 zgodnie, z którym: "z literalnego brzmienia powyższego przepisu wynika, że obowiązują dwie różne formy zawiadomienia o wydawanej decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, a mianowicie: decyzja na piśmie doręczana jest wyłącznie inwestorowi, natomiast pozostałe strony zawiadamiane są o jej wydaniu w drodze obwieszczeń, w odpowiednich urzędach w tym przepisie wskazanych, a także w prasie lokalnej. W rezultacie takiej regulacji dla wnioskodawcy termin przewidziany na złożenie odwołania liczony jest od dnia doręczenia decyzji.
Natomiast co do pozostałych stron obowiązuje reguła określona w art. 49 K.p.a., zgodnie z którą doręczenie decyzji jest skuteczne po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Oznacza to zarazem, że termin do złożenia odwołania (art. 129 § 2 K.p.a.) liczony jest od dnia domniemanego prawnie doręczenia decyzji. Podkreślić należy, że z publicznym ogłoszeniem o wydaniu decyzji wiąże się domniemanie prawne jej doręczenia wszystkim "pozostałym stronom" w tym samym czasie, a więc po upływie 14 dni od dnia obwieszczenia. Zasady tej nie modyfikuje fakt, że zawiadomienia o wydaniu decyzji są wysyłane dotychczasowym właścicielom lub użytkownikom wieczystym na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Jak bowiem wynika z art. 11f ust. 3 cyt. ustawy, strony będące "dotychczasowymi właścicielami lub użytkownikami wieczystymi" nieruchomości objętych skutkami prawnymi decyzji są przede wszystkim zawiadamiane o wydaniu decyzji w trybie obwieszczenia oraz dodatkowo zawiadamia ich się jeszcze indywidualnie.
W zakresie określenia skutków prawnych indywidualnego zawiadomienia o wydaniu decyzji, zgodzić się należy z poglądem, że posiada ono jedynie walor informacyjny. Skuteczność domniemanego prawnie doręczenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej tym osobom związana jest wyłącznie z publicznym zawiadomieniem w drodze obwieszczeń. Jeżeli wobec tego kręgu osób miałaby ta reguła być wyłączona, to musiałoby to wynikać wprost z przepisu. Nie jest też możliwe przypisanie omawianemu zawiadomieniu skutków zastępczego doręczenia decyzji, a tym bardziej doręczenia decyzji".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Prawidłowo skarżący zarzucił błędne przyjęcie przez Wojewodę, iż wniesione odwołania są przedwczesne.
Stwierdzić trzeba, iż zgodnie z art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., a więc ustawy stanowiącej podstawę materialnoprawną wydania decyzji przez organ I instancji: "Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej.
Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. W przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, zawiadomienie to wysyła się wojewodom, na których obszarze właściwości znajduje się część nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie tej decyzji. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne".
Zgodnie, zatem z powyżej cytowanym przepisem, stanowiącym przepis szczególny, odmiennie niż w Kodeksie postępowania administracyjnego, przewidziano trzy niezależne od siebie sposoby zawiadamiania o wydaniu decyzji - 1/ doręczenie decyzji, 2/ doręczenie zawiadomienia o jej wydaniu oraz 3/ zawiadomienie w drodze obwieszczenia we wskazanych urzędach, stronach internetowych i prasie lokalnej. Każdy z tych sposobów zawiadomienia dotyczy konkretnej kategorii osób. Mianowicie doręczenie decyzji następuje tylko wnioskodawcy, natomiast właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji doręcza się zawiadomienie o wydaniu decyzji, a pozostałe strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia. W odróżnieniu od zawiadomienia w trybie publicznego obwieszczenia, zawiadomienie poprzez doręczenie pisma o wydaniu decyzji dokonywane jest w sposób indywidualny, w trybie art. 39 k.p.a. Każdemu z właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji doręcza się zawiadomienie o jej wydaniu indywidualnie, za pokwitowaniem, na adres wskazany w katastrze nieruchomości, ze wskazaniem miejsca, w którym mogą zapoznać się z treścią decyzji.
Zatem ta kategoria osób nie musi we własnym zakresie poszukiwać informacji o wydanej decyzji, a ma prawo oczekiwać, że zostanie poinformowana w drodze indywidualnego zawiadomienia o jej wydaniu. Inaczej jest z zawiadomieniem w trybie obwieszczenia. Tutaj zawiadomienie następuje w trybie art. 49 k.p.a., co sprowadza się do publicznego ogłoszenia w miejscach wskazanych w ww. przepisie art. 11f ust.
- 3. Nadto podmioty zawiadamiane w ten sposób muszą samodzielnie dokonywać ustaleń, czy decyzja została już wydana, a obwieszczenie o jej wydaniu czy zostało dokonane.
Co prawda, sama konstrukcja powyższej normy może sugerować, że zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest dodatkową formą ("Ponadto wysyłają zawiadomienie..."), jednakże jej zindywidualizowany charakter nakazuje wyprowadzić z tego faktu również zindywidualizowany skutek prawny w postaci osobnego biegu terminu do wniesienia odwołania. Zróżnicowanie sposobów zawiadamiania o wydaniu decyzji w stosunku do konkretnych kategorii osób należy, bowiem uznać za celowe działanie ustawodawcy. Statuując obowiązek doręczenia właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji ustawodawca miał na celu zwiększenie stopnia ochrony ich praw. Indywidualne doręczanie zawiadomień o wydanym akcie niewątpliwie zwiększa pewność, że te konkretne podmioty w prawa, których decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ingerują najbardziej, gdyż wiążą się one z odjęciem prawa własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości w całości lub części, powezmą o tym wiadomość.
Stopień ochrony tych praw zostaje zmniejszony w przypadku dokonywania zawiadomień w trybie obwieszczenia, co wynikać będzie chociażby z konieczności śledzenia, czy dokonano obwieszczenia w trybie art. 49 k.p.a.
Powyżej przedstawiony pogląd prawny został wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2198/12, ONSAiWSA z 2013 r. Nr 6, poz. 111 i chociaż zapadł on na tle ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 z późn. zm.), to w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną podobieństwo zastosowanych konstrukcji prawnych pozwoliło przenieść go na grunt ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.). W obu tych ustawach, pomimo nieco odmiennej redakcji przepisów, dokonano zróżnicowania sytuacji prawnej trzech ww. kręgów osób i uzależniono sposób obliczania terminów do wniesienia odwołania od przynależności do którejś z tych grup, modyfikując przy tym zastosowanie odpowiednich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Pogląd taki jest również spotykany w piśmiennictwie (por. P. Antoniak, M. Cherka. Komentarz do art. 11 (f) ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, LEX).
Z tych też przyczyn zasadny okazał się być zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 49 k.p.a. oraz art. 129 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie doszło do przedwczesnego złożenia odwołań. Zauważyć trzeba przy tym, iż dokonując oceny legalności kontrolowanego w sprawie postanowienia, Wojewoda pominął fakt, iż skarżącemu kasacyjnie i E. S. było doręczane zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, co wykluczało konieczność uwzględnienia regulacji art. 49 k.p.a. Ten fakt uwzględni organ, ponownie rozpoznając sprawę i dokona jego oceny w świetle powyżej przedstawionych poglądów.
Zawiadomienie o wydaniu decyzji E. S. odebrał 23 września 2015 r., zaś odwołanie złożył do organu niewłaściwego, ale jest to bez znaczenia wobec treści art. 65 § 2 K.p.a. w dniu 18 września 2015 r., a więc w terminie. W. Z. zawiadomienie o wydaniu decyzji otrzymał 16 września 2015 r., zaś odwołanie złożył w dniu 29 września 2015 r. czyli także z zachowaniem 14 – dniowego terminu do jego złożenia. Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenie nieważności kontrolowanego postanowienia. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przy występującej rozbieżności w orzecznictwie co do ich interpretacji nie miało rażącego charakteru – art. 156 § 1 pkt 2 P.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 200 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.